II SAB/Ol 55/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wójta Gminy w udzieleniu informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 19 października 2012 r. A.W. wystąpił do Urzędu Gminy S. o wgląd do akt budowy J.S. we wsi O. Wyjaśnił, że prowadzona jest duża budowa na szkodę mieszkańców. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy wezwał stronę do sprecyzowania na podstawie jakiej regulacji prawnej złożone zostało wezwanie o udostępnienie akt sprawy. Wyjaśniła, że wgląd do akt sprawy na zasadzie art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2000 r. Dz.U. Nr 98, poz. 1071, ze zm) dalej: kpa. przysługuje stronie postępowania, natomiast w przypadku, gdy wniosek złożony został w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, ze zm) dalej: u.d.i.p. należy wskazać interes prawny w uzyskaniu wglądu do akt sprawy. Pismem z dnia 5 listopada 2012 r. A.W. wyjaśnił, że podstawę do udostępnienia informacji stanowi art. 241 kpa., a także Konstytucja RP. Poza tym stwarzanie przeszkód radnemu i sołtysowi w uzyskaniu informacji potwierdza brak kompetencji niektórych pracowników gminy. W odpowiedzi Wójt Gminy wskazała, że przywołany art. 241 kpa. nie może stanowić podstawy do żądania wglądu do akt sprawy administracyjnej. Na skutek skargi skierowanej do Wojewody organ ten przekazał Wójtowi Gminy pismem z dnia 26 listopada 2012 r. wniosek A.W. do rozpoznania wskazując, że właściwym trybem jego rozpoznania są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ustawy o odstępie do informacji publicznej odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej poprzez wgląd do akt sprawy administracyjnej J.S. Wyjaśniono, że stosownie do art. 73 kpa udostępnienia akt sprawy może żądać tylko strona, zaś w sprawie administracyjnej J.S. wnioskodawca nie został uznany za stronę. Nadto dane osobowe zawarte w dokumentacji związanej z prowadzonym postępowaniem dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy są chronione ustawą o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje dotyczące prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są informacjami publicznymi. Odmowy udostępnienia informacji publicznej dokonano ze względu na treść art. 5 ust 2 tej ustawy tj. prywatność osoby fizycznej, której dotyczy sprawa. Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia stwierdzono, że nieprawidłowa jest ocena organu I instancji jakoby akta administracyjne jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organy administracji nie stanowiły informacji publicznej. Natomiast odrębną sprawą jest kwestia ich udostępniania, gdyż będzie to uzależnione od okoliczności, czy ich udostępnienie nie będzie podlegało wyłączeniu w oparciu o zapis art. 5 u.d.i.p. Nadto wskazano, że przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest kwestia zakresu udostępnienia wnioskowanej informacji, gdyż akta sprawy administracyjnej mogą często zawierać informacje dotyczące sfery prywatności i kwestii bardzo osobistych z życia rodzinnego, stanu zamożności, stanu zdrowia, dlatego też nie do przyjęcia pozostaje założenie, że akta administracyjne jako całość podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konieczność ochrony dóbr osobistych stron takiego postępowania wymusza na organie, który dysponuje aktami sprawy, takiego ich przygotowania do udostępnienia, aby niektóre ze znajdujących się w nich informacje i karty nie były dostępne. Powyższe oznacza, że złożony wniosek o udostępnienie informacji powinien precyzować, o jaki rodzaj informacji chodzi, aby organ miał możliwość oceny czy je udostępnić, czy też odmówić ich udostępnienia. Sam wniosek o wgląd do akt administracyjnych jako całości nie wskazuje, o jaki rodzaj informacji publicznej chodzi wnioskodawcy, gdyż akta te poza informacjami publicznymi mogą zawierać także takie informacje, które tą informacją nie są. Wobec tego organ I instancji zobowiązany jest przy ponownym rozpoznaniu sprawy wystąpić do strony o sprecyzowanie wniosku, gdyż dopiero wówczas będzie możliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie udostępnienia informacji z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p. Po zwrocie akt sprawy pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. Wójt Gminy wystąpiła do strony z wezwaniem aby sprecyzował treść wniosku z 19 października 2012r., w szczególności poprzez wskazanie jakich konkretnie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej dotyczy jej wniosek. Pismem z dnia 6 lutego 2013 r. A.W. poinformował, że nie jest w stanie wykazać konkretnych dokumentów ponieważ utrudniano mu dostęp do akt sprawy, przy czym nie jest logicznym wezwanie do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie konkretnych dokumentów skoro uniemożliwiano mu wgląd do akt. Dlatego wniósł o wskazanie terminu i godziny, gdy będzie miał zagwarantowane prawo wglądu do akt sprawy. Pismem z dnia 7 lutego 2013 r. Wójt Gminy poinformowała wnioskodawcę, że wobec braku sprecyzowania treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostawia ten wniosek bez rozpoznania. Na to pismo zostało złożone przez A.W. zażalenie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniono, że w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej w razie zwłoki organu w jej udzieleniu nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci zażalenia, o którym mowa w art. 37 kpa, lecz w takim przypadku strona winna wystąpić ze skargą na bezczynność organu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z § 2 pkt 1 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy, który od 19 października 2012 r. nie udostępniła do wglądu akt budowy J.S, który jest podejrzany o działanie na szkodę interesu publicznego oraz fałszowanie dokumentów. Wskazał, że jako radnemu uniemożliwia się wyjaśnienie tej sprawy co jest równoznaczne z udziałem w przestępstwie i ukrywaniem prowadzenia nielegalnej budowy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że dla rozpoznania tej sprawy istotna jest okoliczność, że w dniu 22 marca 2013 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie danych z akt sprawy J.S. na formularzu, w którym dokładnie sprecyzował zakres żądanych informacji, które zostały mu udostępnione w postaci kopi dokumentu – wniosku o warunkach zabudowy J.S. Pomimo tego w dniu 16 kwietnia 2013 r. skarżący złożył skargę formułując zarzut braku udostępnienia mu do wglądu akt budowy p. S. Na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę oraz zarzuty w niej zawarte. Wyjaśnił, że żądał wglądu do całokształtu akt dot. postępowania związanego z budową p. S., lecz żądanej informacji (wglądu) nie uzyskał przez okres 5 miesięcy. Wielokrotnie powtórzył, że przysługuje mu wgląd do akt tej sprawy i każdej innej m.in. dlatego, że jest radnym. Przedłożył pisma: z dnia 11 lutego 2013 r. skierowane do Wydziału Budownictwa w E. o udostępnienie akt budowy p. S. oraz z dnia 11 lutego 2013 r. wydane z up. Starosty informujące skarżącego, że p. S. na działce nr [...] we wsi O. gm. S. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych: remont budynku mieszkalnego i gospodarczego, utwardzenie terenu oraz wykonanie ogrodzenia od strony drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Rozpoznawana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznym stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej, zaś obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Według przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji poprzez wgląd do akt budowy J.S. we wsi O., która prowadzona jest na szkodę mieszkańców. W toku tej sprawy ustalono następnie, że wobec braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym J.S. strona skarżąca wnosiła o wgląd do akt tej sprawy na podstawie zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle wyżej wskazanych regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu - art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Należy także dodać, że co do zasady dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W orzecznictwie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, wyrok WSA w Opolu z dnia 9 grudnia 2010 r., II SAB/Op 27/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. II SAB/Sz 12/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Zatem wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w posiadaniu organu, które tych kwestii dotyczą, niezależnie od tego, czy zostały wytworzone bezpośrednio przez organ, czy też na jego zlecenie, stanowią informację publiczną (wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1774/10, dostępny CBOSA). Od pojęcia informacji publicznej odróżnia się jej nośnik, czyli formę w jakiej informacja występuje np. dokument. W art. 3 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje się, że prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Na tle przywołanych regulacji prawnych w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyłonił się problem dotyczący dostępu do akt tworzonych na potrzeby różnych postępowań w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym wątpliwości te nie dotyczącą sytuacji, gdy do pewnej kategorii akt obowiązują uregulowania szczególne, jak np. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania regulacja wynikająca z art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2000 r. Dz.U. Nr 98, poz. 1071m, ze zm.) dalej: kpa., zgodnie z którą strona ma prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Jak wynika bowiem z przekazanych akt skarżący A.Z. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu dot. zabudowy J.S., dlatego też ten zapis Kodeksu nie mógł zostać zastosowany w niniejszym przypadku. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do tego, czy akta jako całość w ogóle stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. czy też nie. W wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r. sygn. I OSK 2889/12 (dostępny w CBOSA) wypowiedziano pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że akta sprawy jako całość nie stanowią informacji publicznej, zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje uprawnienia określanego jako dostęp do akt czy wgląd do akt. Przy przyjęciu takiego stanowisko należało bowiem mieć na względzie charakter akt, które są tworzone w celu i na potrzeby różnych postępowań np. cywilnych, karnych, czy administracyjnych. Składają się z różnego rodzaju dokumentów o rozmaitej wadze i znaczeniu, należących do rozmaitych kategorii tj. urzędowych, prywatnych, wewnętrznych, tajnych, poufnych czy jawnych. Akta są zatem wraz ze składającymi się nać dokumentami nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym takich którym można przypisać cechę publicznych np. decyzji administracyjnej. Nie wpływa to jednak na charakter akt jako całości. Akta pozostają źródłem wielu informacji odnoszących się przede wszystkim do indywidualnych spraw osób w nich uczestniczących. Osoby te w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania (karnego, cywilnego, czy administracyjnego) mają określony przepisem prawa status. Uprawniony jest zatem wniosek, że akta w przeważającym zakresie są źródłem informacji odnoszących się do sfery prywatnej i osobistej, a nie publicznej. Wzgląd na ochronę tych informacji powoduje, ze dostęp do akt jest odrębnie uregulowany w określonych procedurach i zasadniczo jest ograniczony. I tak w postępowaniu administracyjnym pełny dostęp do akt sprawy został zagwarantowany jedynie osobom posiadającym status strony w prowadzonym postępowaniu, nie zaś wszystkim obywatelom, czy też osobom pełniącym określone funkcje publiczne np. radnym. Reasumując, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stwierdza, że sam charakter akt składających się z różnych dokumentów stanowiących źródło wielu różnorodnych informacji, w tym takich które nie mają charakteru publicznych, przemawia za słusznością stanowiska, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje uprawnienia polegającego na dostępie do akt. Akta sprawy jako zbiór różnego rodzaju informacji tj. takich, które są informacja publiczną i takich, które jej nie stanowią nie mogą jako całość być udostępniane, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich. Pogląd taki, że akta jako całość nie stanowią informacji publicznej został już wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 28 października 2009 r. sygn. I OSK 714/09, z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 83/10 i z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. I OSK 2662/12 (dostępnych w CBOSA), jak również pogląd ten został zaaprobowany w najnowszych komentarzach do ustawy (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka - Ostrowska, LexisNexis, warszawa 2012 , str. 39-42). Z tego też względu aby otrzymać informację z akt postępowania administracyjnego należy bezwzględnie określić, o jaki rodzaj informacji chodzi, czy też o jaki rodzaj dokumentu. Pozwala to podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej do oceny, czy dana żądana informacja bądź dokument stanowi taką informację publiczną, przy czym jeśli chodzi o dokumenty zebrane w aktach sprawy administracyjnej to taką informację będzie niewątpliwie stanowił wniosek strony ubiegającej się o przyznanie określonego uprawnienia lub obowiązku, jak też decyzja administracyjna, która rozstrzyga o takim uprawnieniu lub obowiązku. W rzeczonej sprawie złożony wniosek o wgląd do akt sprawy administracyjnej innej osoby, jako całości nie wskazuje, mimo ponownego wezwania w tym zakresie poprzez doprecyzowanie żądanych informacji, o jaki rodzaj informacji publicznej skarżącemu chodzi, uniemożliwiło to Wójtowi jego rozpoznanie i udostępnienie informacji z akt tego postępowania, które niewątpliwie posiadają charakter informacji publicznej. Nadto, jak w odpowiedzi na skargę podniósł Wójt, strona skarżąca w dniu 22 mara 2013 r. wystąpiła z wnioskiem, w którym wskazała konkretnie jakich informacji oczekuje tj. wniosku o wydanie warunków zabudowy i taka informacja publiczna została jej udzielona poprzez przekazanie kopii wskazanego dokumentu. Zatem w niniejszej sprawie nie można zarzucić Wójtowi Gminy, że pozostaje w bezczynności wobec złożonego w dniu 19 października 2012 r. wniosku o wgląd do akt administracyjnych J.S., gdyż jak wskazano wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje takiej formy udostępniania akt postępowania administracyjnego, natomiast sam skarżący, mimo ponowienia wezwania o wskazanie konkretnie, jakich informacji z tych akt oczekuje konsekwentnie żądał wglądu do akt sprawy, nie wskazując jakiej informacji z tym akt żąda. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.