II SAB/Ol 56/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. Ł. na bezczynność Starosty w udzieleniu informacji publicznej postanawia I. umorzyć postępowanie sądowe w części dotyczącej skargi na bezczynność Starosty; II. stwierdzić, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierzać organowi grzywny; IV. zasądzić od Starosty na rzecz skarżącej E. Ł. kwotę 357 złotych (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2013r., przesłanym pocztą elektroniczną na adres [email protected], E. Ł. wystąpiła do Starosty o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zasad umieszczania symboli religijnych na terenie pomieszczeń publicznych, będących w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych samorządu powiatowego, czy obowiązują w tym przedmiocie jakiekolwiek akty prawne, czy prowadzone są w tym względzie prace legislacyjne, a jeśli tak to jaki jest ich zakres i kto jest odpowiedzialny za prace nad projektami. W dniu 8 maja 2013r. E. Ł. wniosła za pośrednictwem Starosty skargę na bezczynność tego organu w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 8 kwietnia 2013r. oraz wymierzenia organowi grzywny, jeśli nie przekaże skargi wraz z aktami i odpowiedzią w terminie 15 dni od otrzymania skargi. Skarżąca podkreśliła, że termin do załatwienia sprawy upłynął bezskutecznie w dniu 22 kwietnia 2013r. W odpowiedzi na skargę, przekazaną Sądowi wraz z aktami sprawy w dniu 20 maja 2013r., Starosta wniósł o umorzenie postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnił, że z nieznanych przyczyn wniosek skarżącej został automatycznie przeniesiony do poczty niechcianej, tzw. "spamu" i z tego powodu nie został odczytany przez osobę obsługującą skrzynkę poczty elektronicznej. Dopiero wskutek wniesienia skargi dotarła do organu treść wniosku i został on niezwłocznie rozpatrzony w dniu 10 maja 2013r. Organ udokumentował, że poinformował skarżącą, iż żaden z organów powiatu nie podejmował uchwał ani też innych aktów prawnych, które określałyby procedury, zasady i wytyczne regulujące sytuacje opisane we wniosku. Wskazano, że w powiecie nie wypracowano i nie podjęto aktów prawnych regulujących sprawy związane z umieszczaniem symboli religijnych oraz nie trwają obecnie w tej sprawie żadne prace legislacyjne. Pismem z dnia 24 czerwca 2013r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę na bezczynność, cofnął wniosek o wymierzenie organowi grzywny i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Stwierdził, że skarga niewątpliwie dotyczyła informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczyła informacji o praktyce organu w umieszczaniu symboli religijnych w budynkach publicznych, będącej realizacją polityki organu albo braku polityki w tym sygn. akt II SAB/OI 56/13 zakresie. Podniósł też, że treść odpowiedzi na skargę potwierdza, że organ wysyłając spóźnioną odpowiedź na wniosek skarżącej, uznał skargę za uzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedno Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. I tak, reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji sygn. akt II SAB/OI 56/13 publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zatem, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciążył na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, iż wniosek skarżącej obligował organ do udzielenia jej żądanej informacji odnośnie do obowiązywania aktów normujących umieszczanie symboli religijnych w budynkach znajdujących się w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych samorządu powiatowego oraz co do prowadzonych w tym zakresie prac legislacyjnych, ze wskazaniem etapu tych prac. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Art. 6 zawiera przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych. Dlatego też doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej, za informację publiczną uznaje wszelkie informacje dotyczące faktów wytworzonych przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, znajdujące się w posiadaniu organu władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). W szczególności, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ust. 2 u.d.i.p, udostępnieniu podlega informacja publiczna o polityce działania i organizacji organów władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym informacje o zamierzeniach działań władzy i projektowaniu aktów normatywnych. W rozpoznawanej sprawie istotnym jest, że po wniesieniu skargi na bezczynność Starosty organ ten rozpoznał niezwłocznie wniosek skarżącej, przesyłając jej żądane informacje. Potwierdza to także pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 24 czerwca 2013 r., w którym zaakcentowano jedynie, że była to odpowiedź spóźniona. Okoliczność ta jest również bezsporna, gdyż stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Przy czym w myśl art. 54 § 3 P.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sygn. akt II SAB/OI 56/13 postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W konsekwencji, w dacie orzekania przez Sąd, organ nie pozostawał już w bezczynności. Tym samym na skutek okoliczności, które zaistniały po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne co do skarżonej bezczynności stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w pkt 2 i 3 tego artykułu. Umorzenie postępowania przed sądem następuje, gdy w jego toku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnienia tych zdarzeń, o ile istnieją one w dacie orzekania. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości "z innych przyczyn" - w sytuacji, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności organu administracji publicznej - powinno nastąpić, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia np. na skutek wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w wyniku zastosowania przez organ trybu autokontroli przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. lub w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie wznowienia lub stwierdzenia nieważności. W szczególnej kategorii spraw, jakimi są sprawy ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej, bezprzedmiotowość postępowania będzie miała miejsce, gdy stan bezczynności przestanie istnieć co do zasady w wyniku wydania aktu lub podjęcia określonej czynności przez organ - po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd. Wskazać należy, że w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej nie pozostaje już w stanie bezczynności to sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. W takich przypadkach, zgodnie z art.161 § 1 pkt 3 ppsa, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie powszechnie sygn. akt II SAB/OI 56/13 przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania sądowego zachodzi w przypadku wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których organ pozostawał w bezczynności (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt II OSK 85/05, Lex nr 188791; postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1540/11). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I sentencji postanowienia. Powyższe nie zwalnia jednak Sądu od dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA nr 1/2013, poz. 7). Zgodnie z dyspozycję art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co umożliwić ma stronie ewentualne dochodzenie odszkodowania, o którym mowa wart. 417¹ § 3 kodeksu cywilnego, z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W przedstawionych okolicznościach faktycznych, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podniesione przez organ argumenty wskazują, iż zaniechanie udzielenia skarżącej odpowiedzi było spowodowane przeoczeniem wiadomości przez pracownika obsługującego skrzynkę poczty elektronicznej, a więc nie było zamierzone. Organ niezwłocznie udzielił odpowiedzi po zapoznaniu się z wnioskiem na skutek wniesienia skargi. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II postanowienia. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie z pkt III sentencji postanowienia, w którym orzeczono o niewymierzaniu organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiana jest uznaniu sądu orzekającego. Sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, iż przy rozstrzygnięciu tej kwestii należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny zwłoki oraz podjęte w danej sprawie przez organ działania w celu załatwienia sprawy. W warunkach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć oczywiste, nie wymaga w ocenie Sądu, dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie kary grzywny, z czym zgadza się sama sygn. akt II SAB/OI 56/13 skarżąca, która cofnęła wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W pkt IV sentencji postanowienia Sąd orzekł, na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.2 pkt1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490), o zwrocie skarżącej od organu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego (240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa). Zgodnie ze wskazanym unormowaniem zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., a więc w sytuacji, gdy organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, uwzględni ją w ramach autokontroli.