II SAB/Ol 59/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Dyrektora Centrum Kultury w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Centrum Kultury do rozpoznania – w terminie 14 dni - wniosku skarżącego J. P. z dnia "[...]" r. o udzielenie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wiosek o wymierzenie organowi grzywny; 4. zasądza od Dyrektora Centrum Kultury na rzecz skarżącego J. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 8 lutego 2016r., złożonym drogą elektroniczną, J.P. (dalej zwany skarżącym) zwrócił się do Centrum Kultury w O. o udostępnienie, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 2058 ze zm.) – dalej jako: u.d.i.p., kopii wszystkich umów podpisanych w styczniu 2016r., które powodują wydatki po stronie jednostki. Po otrzymaniu kopii umów z ukrytymi danymi, skarżący w dniu 10 marca 2016r. ponownie zwrócił się o przesłanie kopii umowy z dnia 18 stycznia 2016r. dotyczącej koncertu [...] bez ukrytych kwot dotyczących wynagrodzenia wykonawcy. W odpowiedzi w dniu 11 marca 2016r. Dyrektor Centrum Kultury zwrócił się do skarżącego, aby wskazał on szczególny interes publiczny we wnioskowanej sprawie oraz wyjaśnił, że wykonawca zastrzegł w umowie prawo ujawniania szczegółów zawartej umowy. Pismem z dnia 10 kwietnia 2016r. skarżący wezwał organ do udostępnienia informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia wypłaconego za umowę o dzieło z wykonawcą koncertu z dnia 18 stycznia 2016r. lub wydania decyzji. Wskazał, że informacja, której udzielenia się domaga, jest informacją publiczną prostą i w tej sytuacji nie jest wymagane wykazanie interesu publicznego. Podniósł, że powinna mu zostać przesłana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Dyrektora Centrum Kultury udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej. Wskazał, że w wyniku bezczynności organu doszło do naruszenia: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej; - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezachowanie ustawowych terminów obligujących do udostępnienia informacji publicznej; - art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, pomimo skierowanego do organu żądania wydania takiej decyzji; - art. 8 ustawy 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) dalej jako: k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, jak również nie wydał decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podniósł, że niezasadne jest żądanie przez organ wykazania szczególnego interesu publicznego przez skarżącego, gdyż wnioskowana informacja nie ma charakteru przetworzonego. Ponadto zdaniem skarżącego, decyzja wykonawcy o nieujawnianiu warunków umowy nie ma żadnego wpływu na procedurę udostępniania informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Kultury wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że żądana przez skarżącego umowa zawiera klauzulę stwierdzającą, iż wykonawca zastrzega sobie prawo do zachowania tajemnicy wszystkich warunków umowy w stosunku do osób trzecich ze względu na prawo do ochrony własności intelektualnej. Ponadto organ zwrócił uwagę na treść art. 29a ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 406 ze zm.) dalej jako: u.o.p.d.k. wyjaśniając, że umowa nie była zawarta z wykonawcą w trybie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, a wykonawca zastrzegł sobie zachowanie warunków umowy w tajemnicy. W piśmie procesowym z dnia 30 września 2016r. skarżący ponownie podniósł, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto w ocenie skarżącego, art. 29a u.o.p.d.k. jest niezgodny z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Na rozprawie w dniu 4 października 2016r. Dyrektor Centrum Kultury wniósł o oddalenie skargi oraz wyjaśnił, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, było to spowodowane jego chorobą, a nie złą wolą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to jednak w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2009, s. 103). Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13, Lex nr 1421789). Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Centrum Kultury polegająca na nieudostępnieniu stronie skarżącej informacji publicznej, o którą wnioskowała w piśmie z dnia 10 marca 2016r. W piśmie tym skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie kopii umowy z dnia 18 stycznia 2016r. dotyczącej koncertu [...] bez ukrytych kwot dotyczących wynagrodzenia wykonawcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej zawartego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych oraz wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i z jakich przyczyn żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udzielania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Dyrektor Centrum Kultury, które jest samorządową jednostką organizacyjną, jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. W ocenie Sądu, żądana wnioskiem z dnia 10 marca 2016r. informacja, dotycząca zawartej przez Dyrektora Centrum Kultury umowy o dzieło z wykonawcą koncertu, stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Ogólną definicję informacji publicznej z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Tym samym każdy dokument służący realizacji zadań publicznych przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych w u.i.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012r., sygn. I OSK 638/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Odmowa udzielenia informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 u.d.i.p.). Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. W niniejszej sprawie, w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, organ w dniu 11 marca 2016r. zwrócił się do skarżącego, aby wskazał on szczególny interes publiczny we wnioskowanej sprawie oraz wyjaśnił, że wykonawca zastrzegł w umowie prawo ujawniania szczegółów zawartej umowy. W ocenie Sądu jest bezsporne, że strona skarżąca domagała się udostępnienia informacji publicznej dotyczącej umowy zawartej z wykonawcą koncertu [...]. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jednakże stwierdzenie faktu, iż konkretna informacja stanowi informację publiczną, nie oznacza jeszcze, że winna ona być w ogóle udostępniona wnioskodawcy. Chociaż zasadą jest, że informacja publiczna podlega udostępnieniu, to zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Odmowy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, ani też nie udzielił stronie skarżącej takiej informacji, co jest równoznaczne z pozostawaniem w stanie bezczynności. Rzeczą organu jest zatem udzielenie informacji, o którą wnioskował skarżący w piśmie z dnia 10 marca 2016r., albo powinien on wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na treść art. 29a ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Mając powyższe na względzie uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 10 marca 2016r. W związku z tym Sąd zobowiązany był na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do rozpoznania - w terminie 14 dni - wniosku skarżącego z dnia 10 marca 2016r. w zakresie zawartego w tym wniosku żądania, nie przesądzając jednak czy wnioskowana informacja może zostać udostępniona. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie adresata wniosku w przedmiotowej sprawie nie świadczy o lekceważeniu sprawy, ani nie wykazuje cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tej też przyczyny Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.