II SAB/Ol 59/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. w B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Olsztynie w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 marca 2024 r. - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie na rzecz Stowarzyszenia E. 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie [...] (dalej jako: "stowarzyszenie, "skarżący") wnioskiem z 14 marca 2024 r. zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej jako: "PINB", "organ") o udostępnienie informacji publicznej (informacji o środowisku) przez udostępnienie protokołu kontroli (z załącznikami) przeprowadzonej 27 lutego 2024 r. na terenie [...] w związku z podziemnymi zbiornikami i zbiornikami retencyjnymi. Organ po uprzednim powiadomieniu (nie zostało skutecznie doręczone) stowarzyszenia o przedłużeniu terminu, 21 maja 2024 r. przesłał skarżącemu zanonimizowany protokół z ww. kontroli. Stowarzyszenie wywiodło skargę na bezczynność PINB w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wnosząc o: zobowiązanie PINB załatwienia wniosku z 14 marca 2024 r. przez udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi, to jest przez udostępnienie żądanego protokołu kontroli; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i orzeczenie o kosztach według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzuciło, że w ustawowym terminie PINB nie udostępnił żądanej informacji i nie wydał decyzji odmownej. Wywiodło, że wnioskowana informacja jest informacją o środowisku, gdyż dotyczy oddziaływania na środowisko zbiorników podziemnych i retencyjnych. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został przekazany organowi przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie. Stwierdził, że nie posiada "zewnętrznego" adresu e-mail, wyjaśniając jednocześnie, że nie jest on przeznaczony do kontaktu z petentami, a przepisy prawa nie przewidują obowiązku jego posiadania. Stwierdził, że 4 kwietnia 2024 r. wysłał stowarzyszeniu powiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy, lecz korespondencja nie została podjęta przez skarżącego. Informacja publiczna została przekazana skarżącemu drogą pocztową 21 maja 2024 r. ze zanonimizowanym protokołem. PINB wyjaśnił, że dane utajniono ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Podkreślić należy, że nie ma podstaw, aby kwalifikować żądaną informację jako informację o środowisku. Z przedłużonej przy piśmie z 1 lipca 2024 r. kopii protokołu z kontroli z 27 lutego 2024 r., wynika, że przedmiotem kontroli była ilość, wymiar i pojemność zbiorników podziemnych, nie zaś ich oddziaływanie na środowisko. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) do zadań organów nadzoru budowlanego należy: 1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej. Przy czym stosownie do art. 84a ust. 1 kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje: 1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji; 3) sprawdzanie wyrobów stosowanych przy wykonywaniu robót budowlanych w zakresie zgodności z art. 10, w szczególności wyrobów budowlanych. Organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego: badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień oraz sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego (ust. 2). Wykonując kontrolę, o której mowa w art. 84 ust. 1 pkt 1, organ nadzoru budowlanego kontroluje również spełnianie przez podmiot kontrolowany obowiązków, o których mowa w art. 23r ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, oraz może kontrolować spełnianie przez podmiot kontrolowany obowiązku, o którym mowa w art. 23r ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (ust. 3). Przedmiot kontroli przeprowadzonej w ramach ww. kompetencji organu nadzoru budowlanego, udokumentowanej spornym protokołem, nie mieści się w zakresie informacji o środowisku i jego ochronie, o której mowa w art. 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.), to jest informacji dotyczących: 1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami; 2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1; 3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów; 4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska; 5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3; 6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać: a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3. W tej sytuacji za zasadne należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego co do zasady do udostępniania informacji publicznych, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jako organu władzy publicznej. Zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest organem nadzoru budowlanego. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że żądana informacja w postaci protokołu z kontroli stanowiła informację publiczną, gdyż dotyczy ona realizacji zadań publicznych, tj. podejmowania przez organ władzy publicznej konkretnych działań w ramach posiadanych kompetencji, w odniesieniu do konkretnej inwestycji zrealizowanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Ustalenie, że wniosek obejmował informację publiczną oznacza w konsekwencji, że organ miał obowiązek udostępnienia żądanych danych w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo wydania decyzji odmawiającej ich udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w przypadku stwierdzenia, że żądane informacje podlegają prawnej ochronie. Brak podjęcia stosownych działań jest równoznaczny z pozostawaniem organu w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 czerwca 2021 r. sygn. III OSK 3095/21 (dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zwrócił uwagę na to, że ocena, czy organ ma obowiązek ograniczyć częściowo udostępnianą informację i wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też zanonimizowanie części danych nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej – jest przede wszystkim to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się, "niejako przy okazji" udostępniania informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Ocenę tę należy przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji. W przedmiotowej sprawie stowarzyszenie jednoznacznie zażądało protokołu kontroli z załącznikami. Zatem PINB winien był dane te udostępnić albo odmówić ich ujawnienia, jeśli – w ocenie organu – są to dane podlegające ochronie, ale odmowa ta winna przybrać postać decyzji administracyjnej. Zwrócić należy uwagę na to, że przesłany, skarżącej protokół kontroli nie zawiera żadnych danych poza wskazaniem osób przeprowadzających kontrolę, datą i miejscem kontroli oraz ustaleniem, że stwierdzono pięć zbiorników szczelnych technologicznych, gdyż PINB zanonimizował zarówno dane osób w niej uczestniczących, jak i praktycznie wszystkie ustalenia z przeprowadzonej kontroli - powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. Niewątpliwie, w przypadku ochrony danych osobowych lub tajemnicy przedsiębiorcy, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Jednak okoliczność przemawiająca za tym, że określone informacje podlegają ewentualnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że tracą one przez to charakter informacji publicznej. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. m.in. wyrok NSA z 15.06.2020 r. I OSK 2098/19, publ. j.w.). Tak więc w rozpoznawanej sprawie PINB uznając, że w protokole kontroli znajdują się dane osobowe lub tajemnice przedsiębiorcy podlegające ochronie, powinien wydać stosowną decyzję. Uwzględniając powyższe Sąd w pkt. I wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające niewłaściwe rozpoznanie wniosku. Stwierdzona bezczynność wynikała zaś z odmiennej oceny prawnej rozpoznania wniosku, dlatego nie można uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.