II SAB/Ol 61/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi J.G na bezczynność Prezesa Izby w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 24 maja 2018r. J. G., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1330, dalej jako: u.d.i.p.), zwrócił się do "[...]" Izby Rzemiosła i Przedsiębiorczości w O. z wnioskiem o udzielenie mu informacji publicznej w zakresie kwot i dat wypłat z tytułu wynagrodzeń, ryczałtów za udział w posiedzeniach oraz z tytułu kosztów podróży dokonanych przez "[...]" Izbę Rzemiosła i Przedsiębiorczości w O. w związku z uchwałą Zarządu z dnia 25 lutego 2014r. od chwili jej podjęcia do chwili obecnej, a także wniósł o wymienienie funkcji osoby pobierającej wypłatę. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, iż powyższe zapytanie wynika z konieczności ochrony ważnego interesu społecznego, albowiem w jego ocenie wykonywanie przedmiotowej uchwały jest nieprawidłowe i naraża Izbę na nieuzasadnione koszty. W odpowiedzi pismem z dnia 8 czerwca 2018 r. Prezes "[...]" Izby Rzemiosła i Przedsiębiorczości w O. wskazał, iż przedmiotowy wniosek dotyczy informacji, która nie ma charakteru publicznego w rozumieniu u.d.i.p., a w konsekwencji nie może być on uwzględniony. Podniesiono, że tylko w przypadku, gdy wynagrodzenia osób sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne pochodzą ze środków publicznych, informację o ich wysokości należy uznać za informację publiczną. Tymczasem kwoty z tytułu wynagrodzeń, ryczałtów za udział w posiedzeniach oraz z tytułu kosztów podróży zostały wypłacone przez Izbę na podstawie uchwały Zarządu nr 9/XV/14 z dnia 25 lutego 2014r. nie pochodziły ze środków publicznych, jak również nie zostały wypłacone za wykonywanie funkcji publicznych. Wyjaśniono, że realizacja zadań publicznych przez Izbę stanowi bardzo wąski zakres jej ogólnej działalności i polega na sprawowaniu nadzoru nad przygotowaniem zawodowym w rzemiośle oraz wykonywaniem czynności z zakresu organizacji egzaminów czeladniczych i mistrzowskich, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 3 ust. 3g i 3h ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1267, dalej jako: u.o.rz.). Żadna z informacji, których udostępnienia zażądał wnioskodawca, nie dotyczy wskazanych spraw publicznych. Podniesiono także, że Prezes Izby nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniono przy tym, że pobiera on wynagrodzenie wyłącznie z tytułów i w wysokości wynikającej ze Statutu Izby oraz uchwał podjętych zgodnie z prawem przez zarząd Izby, zaś wszystkie uchwały są wykonywane zgodnie z ich treścią. Wskazano przy tym, że pomimo przeprowadzenia przez Komisję Rewizyjną licznych kontroli, nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w tym zakresie. Niezależnie od powyższego podniesiono, iż żądana informacja ma charakter przetworzony, gdyż Izba nie dysponuje gotową informacją w tym zakresie. Żądana informacja obejmuje wynagrodzenia z różnych tytułów, wypłacane przez okres ponad 4 lat i przygotowanie zestawienia obejmującego daty wypłat poszczególnych kwot byłoby zadaniem skomplikowanym i bardzo czasochłonnym, wiążącym się z koniecznością przejrzenia wielu dokumentów. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Za udzieleniem zawnioskowanej informacji wnioskodawcy nie przemawia żaden szczególny interes publiczny. Podniesiono ponadto, że wniosek został sformułowany w sposób nieprecyzyjny, uniemożliwiający jego ewentualną realizację, gdyż nie wskazano posiedzeń których konkretnie organów dotyczy wniosek. J.G. wniósł skargę na bezczynność "[...]" Izby Rzemiosła i Przedsiębiorczości w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek samorządu zawodowego i gospodarczego oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej poprzez brak jej udostępnienia przez skarżony organ. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 24 maja 2018r. o udostępnienie informacji publicznej, a także stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zobowiązany nie udzielił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej, stwierdzając jedynie, że nie ma podstaw prawnych zgłoszonego żądania. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W ocenie skarżącego odpowiedź podmiotu zobowiązanego nie znajduje oparcia w przepisach u.d.i.p. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, iż wniosek o udostępnienie informacji może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi być w pełni zidentyfikowana, skoro nie ma obowiązku wykazywania swojego interesu prawnego lub faktycznego w zakresie, w jakim korzysta z przysługującego mu prawa. Zdaniem skarżącego prawo do żądania informacji dotyczy działalności samorządu gospodarczego i zawodowego bez ograniczeń, a w odniesieniu do innych osób oraz jednostek organizacyjnych tylko w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego błędne jest także powoływanie się na ograniczenia wynikające z ochrony prywatności Prezesa Izby, gdyż skarżący nie wymagał takich informacji. Niesłuszne jest również zdaniem skarżącego twierdzenie o żądaniu informacji przetworzonej. Zdaniem skarżącego Zarząd Izby niewłaściwie gospodaruje środkami rzemiosła przyznając sobie świadczenia nie znajdujące jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia. Dzieje się to ze szkodą dla samorządu gospodarczego Izby. Skarżący podał, że zakres żądanej informacji jest precyzyjny, bowiem dotyczy świadczeń w wykonaniu konkretnej, wskazanej we wniosku uchwały. W odpowiedzi na skargę Prezes "[...]" Izby Rzemiosła i Przedsiębiorczości w O. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podniesiono, iż w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi wyłącznie informacja o sprawach publicznych, nie zaś każda informacja będąca w posiadaniu adresata wniosku. Wskazano, że zgodnie z art. 11 ust. 2 u.o.rz. podstawowym zadaniem izb rzemieślniczych jest pomoc w reprezentowaniu zrzeszonych organizacji oraz rzemieślników wobec organów administracji publicznej oraz innych organizacji i instytucji, udzielanie swym członkom pomocy instruktażowej i doradczej oraz przeprowadzanie egzaminów kwalifikacyjnych. Żadna z żądanych informacji nie dotyczy wskazanych spraw publicznych. Zarzucono błędną wykładnię art. 61 ust. 1 Konstytucji RP podnosząc, iż obowiązek udostępniania informacji spoczywa na organach samorządu gospodarczego i zawodowego tylko w sytuacji, gdy przesłanki określone w art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP wystąpią łącznie, tj. organy te wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tymczasem koszty działalności Izby, w tym wynagrodzenie Prezesa Izby, ryczałt za udział w posiedzeniach lub komisji problemowej oraz zwrot kosztów podróży wypłacane Prezesowi Izby, Prezesowi Zarządu, Zastępcom Prezesa Zarządu i Sekretarzowi Prezydium, pokrywane są ze składek członków oraz z wpływów z działalności gospodarczej Izby i jej zakładów własnych, a zatem majątek, którym dysponuje Izba nie stanowi mienia komunalnego, ani majątku Skarbu Państwa. Podkreślono, iż w kompetencjach Zarządu Izby nie mieści się wykonywanie zadań publicznych, o których mowa w art. 11 ust. 2 u.o.rz. Tym samym członków Zarządu i Prezydium Izby nie można uznać za funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że ujawnienie wysokości wypłaconych wynagrodzeń naruszałoby prawo do prywatności, wynikające z art. 47 Konstytucji RP. Podkreślono również, iż niezasadny jest zarzut bezczynności w związku z niewydaniem decyzji odmownej, gdyż w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Ponownie podniesiono, że wniosek skarżącego należy uznać za żądanie udzielenia informacji przetworzonej, bowiem konieczność przeprowadzenia czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje czyni z informacji prostej informację przetworzoną, którą skarżący mógłby uzyskać jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), który w niniejszej sprawie nie został wykazany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przed wszystkim podkreślić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Wskazać zatem należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Jednakże stosownie do ust. 4 powołanego artykułu tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy. Taką ustawą jest przede wszystkim u.d.i.p. Ustawa ta - stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej - reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne określone w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2). Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Złożenie wniosku do podmiotu zobowiązanego przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego podmiotu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do "[...]" Izby Rzemiosła i Przedsiębiorczości w O. Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.rz. izby rzemieślnicze są organizacjami samorządu gospodarczego rzemiosła zrzeszającymi cechy, spółdzielnie rzemieślnicze, rzemieślników nienależących do cechów, a także inne jednostki organizacyjne, jeżeli ich celem jest wspieranie rozwoju gospodarczego rzemiosła. W myśl art. 11 ust. 2 u.o.rz. podstawowym zadaniem izb rzemieślniczych jest pomoc w reprezentowaniu zrzeszonych organizacji oraz rzemieślników wobec organów administracji publicznej oraz innych organizacji i instytucji, udzielanie swym członkom pomocy instruktażowej i doradczej oraz przeprowadzanie egzaminów kwalifikacyjnych, przy czym szczegółowy zakres zadań izb rzemieślniczych określają ich statuty. Izby rzemieślnicze są również uprawnione do potwierdzania egzaminów kwalifikacyjnych świadectwami czeladniczymi i dyplomami mistrzowskimi oraz do opatrywania ich pieczęcią z godłem Państwa, a także do potwierdzania wyników egzaminów sprawdzających zaświadczeniami o posiadaniu wybranych kwalifikacji zawodowych w zakresie zawodu odpowiadającego danemu rodzajowi rzemiosła (art. 11 ust. 3 i 3a u.o.rz.). W tym zakresie - zgodnie z art. 3 ust. 3g u.o.rz. - izba rzemieślnicza zatwierdza zadania i pytania egzaminacyjne, zatwierdza szczegółowe kryteria oceniania, dopuszcza kandydatów do egzaminów, informuje kandydatów o wysokości opłaty za egzaminy, prowadzi dokumentację komisji egzaminacyjnej, w tym ewidencję egzaminów, rozpatruje skargi kandydatów dotyczące prawidłowości przeprowadzenia egzaminu, organizuje szkolenia dla osób wchodzących w skład komisji egzaminacyjnych według programu ustalonego przez Związek Rzemiosła Polskiego. Nie ulega zatem wątpliwości, że "[...]" Izba Rzemiosła i Przedsiębiorczości w O. jest organizacją samorządu gospodarczego, a tym samym jej organ - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. - jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Ponadto w ramach swojej działalności wykonuje także zadania o charakterze publicznym. Dla uznania jednak, że podmiot zobowiązany w sprawie udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, niezbędne jest jednocześnie ustalenie, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a także że brak określonego działania podmiotu narusza przepisy u.d.i.p. Podkreślić bowiem należy, że nie każda informacja znajdująca się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej ma taki charakter, zwłaszcza w sytuacji gdy podmiot zobowiązany nie jest organem władzy publicznej i tylko niektóre z wykonywanych przez niego zadań mają charakter zadań publicznych. Zważyć zatem należy, że skarżący domagał się udzielenia informacji w zakresie kwoty wypłat z tytułu wynagrodzeń, ryczałtów za udział w posiedzeniach oraz z tytułu kosztów podróży dokonanych przez Izbę. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdyż nie jest związana z wykonywaniem przez Izbę zadań publicznych, jak również nie dotyczy gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W orzecznictwie przyjmuje się, że walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Jest to zatem każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Co więcej taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1643/09, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 490/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1372/11, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 2149/12, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 175/13). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 stycznia 2018r., sygn. akt II SAB/Lu 163/17, LEX nr 2442186). Należy zatem wskazać, iż w myśl art. 14 u.o.rz. zasady gospodarki finansowej organizacji samorządu gospodarczego rzemiosła oraz zasady wynagradzania zatrudnionych w nich pracowników określają walne zgromadzenia (zjazdy delegatów) tych organizacji, jeżeli inne przepisy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś ze Statutem "[...]" Izby Rzemiosła i Przedsiębiorczości w O., stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały nr 5/XVI/17 Zjazdu Delegatów z dnia 8 grudnia 2017r. (dostępnym na stronie internetowej Izby w zakładce: O nas, Statut) za pracę i udział w posiedzeniach organów Izby, komisjach członkowie Zarządu mogą otrzymać dietę, ryczałt, wynagrodzenie, zwrot kosztów podróży i ekwiwalent stanowiący rekompensatę utraconych wynagrodzeń wypłacanych w ramach posiadanych środków, według zasad ustalonych przez Zarząd (§ 20 Statutu). Z kolei w myśl § 41 Statutu Izby koszty działalności Izby pokrywane są m.in. ze składek członków, z wpływów z działalności gospodarczej Izby i jej zakładów własnych, z dobrowolnych wpłat członków, podmiotów gospodarczych oraz innych osób fizycznych i prawnych, z oprocentowania środków bankowych, z udziału w zyskach, w spółkach i spółdzielniach, do których Izba należy, z dotacji i innych wpływów. Zatem informacja, której udostępnienia domagał się skarżący, nie dotyczy wykonywania przez Izbę zadań publicznych, lecz związana jest z bieżącym funkcjonowaniem Izby i jej organów. Ponadto wypłaty te nie są finansowane ze środków publicznych, lecz ze środków własnych Izby, pozyskiwanych ze wskazanych wyżej źródeł. Podkreślić także należy, że zgodnie z § 1 Statutu Izba jest społeczno-zawodową i gospodarczą organizacją samorządu rzemiosła, związkiem pracodawców oraz przedsiębiorców i stanowi formę dialogu społecznego, prowadzonego dla godzenia interesów pracowników, interesów pracodawców, przedsiębiorstw oraz dobra publicznego, a w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.o.rz. przynależność do Izby ma charakter dobrowolny, a nie obowiązkowy. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że żądana informacja ma walor informacji publicznej. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia, że Prezes Izby jako organ samorządu gospodarczego pozostawał w bezczynności. Należy bowiem wyjaśnić, że udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej. Z kolei obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien tylko powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1557/09, CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący został poinformowany o braku podstaw prawnych jego wniosku (pismo z dnia 8 czerwca 2018r.). W związku z tym nie doszło do bezczynności organu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.