II SAB/Lu 163/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak, Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 4 stycznia 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi F.W. w L. na bezczynność P. D. S.A. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje P. D. S.A. w L. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 18 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od P. D. S.A. w L. na rzecz F. W. w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie. We wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., przesłanym drogą elektroniczną, [...] domagała się od [...] S.A. informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na poniższe pytania: 1) czy zarząd, rada nadzorcza lub osoby na stanowiskach dyrektorskich w Spółce mają do dyspozycji samochody służbowe? 2) Jeżeli tak to: a) jaka jest marka i rok produkcji poszczególnych samochodów; b) jakie są zasady użytkowania tych samochodów; c) jakie były koszty paliwa do tych samochodów, poniesione w 2015r., 2016r. i 2017r. do chwili rozpatrzenia wniosku (dla każdego roku oddzielnie). 3) Czy któryś z samochodów służbowych, będących w dyspozycji zarządu, rady nadzorczej lub dyrektorów zostały w ciągu minionych 3 lat sprzedane? Jeśli tak, to na jakich zasadach odbywała się sprzedaż, kto został nabywcą i za jaką cenę? Pismem z [...] sierpnia 2017r. spółka poinformowała wnioskodawcę, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto wskazała, że "koszty użytkowania floty pojazdów ujęte są zbiorczo w sprawozdaniu finansowym przygotowywanym za dany rok obrotowy". Wobec braku odpowiedzi [...] wniosła skargę na bezczynność spółki domagając się zobowiązania Prezesa Zarządu Spółki do wykonania wniosku, doręczenia postanowienia o prawomocności orzeczenia oraz orzeczenia na jej rzecz kwoty [...]zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Skarżąca wskazała, że mimo złożenia wniosku nie udzielono jej odpowiedzi. Zwróciła uwagę, że [...] S.A. jest spółką prawa handlowego, w której 100 % udziałów posiada spółka Skarbu Państwa [...] S.A., co wynika z danych udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej. W związku z tym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Odpowiadając na skargę [...] S.A. potwierdziła, że jako przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania publiczne, a więc stosownie do art. 4 ust.1 ustawy z dnia [...] września 2001r. o dostępie do informacji publicznej jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Dotyczy to jednak tego rodzaju informacji, które dotyczą realizacji zadań publicznych, mających znaczenie dla sfery regulowanej prawem publicznym. Takiej cechy nie mają natomiast dane związane z używaniem samochodów służbowych przez szeroko opisaną we wniosku kadrę menadżerską Spółki oraz gospodarowania tymi samochodami. Kwestie związane ze środkami transportu, korzystaniem/sprzedażą odbywają się w ramach wewnętrznej gospodarki finansowej Spółki. Wskazała, że wnioskowane informacje w niezbędnym dla ochrony interesu publicznego zakresie są udostępniane w dokumentach finansowych Spółki (sprawozdaniach finansowych za lata obrotowe). Dane dotyczące kosztów paliwa do pojazdów służbowych za dany rok obrotowy znajdują się w rachunkach zysków i strat (E. Koszty ogólnego zarządu), zaś dochody uzyskane ze sprzedaży pojazdów Spółki w rachunku zysków i strat (G. Pozostałe przychody operacyjne), stanowiącym część sprawozdania finansowego Spółki. W jej ocenie nie dopuściła się bezczynności w udzieleniu informacji, skoro żądane informacje uznała za nie posiadające charakteru informacji publicznej i uznała za właściwe udzielenie odpowiedzi na piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że nie uzasadnia zarzutu bezczynności organu niepodjęcie wskazanych powyżej działań ustawowych w sytuacji, gdy żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, nie istnieją albo nie są w posiadaniu organu, zaś organ poinformuje o tym stronę wnioskującą stosownym pismem. Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpatrywanej sprawie skarżąca [...] sformułowała wobec [...] S.A. zarzut bezczynności względem wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie szczegółowo określonym w petitum skargi. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, że podmiotem wykonującym zadania publiczne są przedsiębiorstwa energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przez nie wykonywanymi (np.; wyroki NSA z 17 lipca 2013 r. I OSK 642/12, 2 października 2013 r. I OSK 816/13 , 4 kwietnia 2013 r. I OSK 102/13 i 26 września 2013 r. s I OSK 831/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższe przekonanie związane jest przede wszystkim ze znaczeniem dostępu do zasobów energetycznych z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87) oraz obowiązkiem władz publicznych zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. W wyroku z 18 sierpnia 2010 r. ( I OSK 851/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Zdaniem sądu pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 powołanej ustawy. Wykonywania zadań publicznych nie można uzależniać od przekazywania na ten cel środków publicznych na jego realizację. Istnieją bowiem sytuacje, w których nakłada się na określone podmioty obowiązek realizacji zadań publicznych, obligując je do ich finansowania z własnych środków. Bez wątpienia spółka jest także podmiotem, w którym dominującą pozycję ma Skarb Państwa. Art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 229 ) definiuje pozycję dominującą jako pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga, aby to Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego miała w osobie prawnej pozycję dominującą, a nie – żeby ta osoba miała taką pozycję na rynku. A zatem odesłanie do tego przepisu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów należy rozumieć jako domniemanie, że te podmioty mają pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40% (por. wyrok NSA z czerwca 2015 r., I OSK 1603/14 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego wyłącznym posiadaczem akcji [...] S.A. , jest [...] S. A., której większościowym udziałowcem posiadającym 57,39 % akcji jest Skarb Państwa. Tym samym spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej (takie stanowisko zaprezentowane zostało także w wyroku tut. Sądu w sprawie sygn. akt II SAB/Lu 63/17, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości) . Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Z tego względu informacją publiczną jest także informacja o sposobie wykorzystywania urządzeń technicznych i rozwiązań organizacyjnych służących realizacji ustawowych zadań osób pełniących funkcje publiczne, tj. samochodów służbowych, w szczególności w kontekście kosztów, jakie te poniekąd "narzędzia pracy" generują. Wniosek [...] dotyczył kwestii dysponowania samochodami służbowymi przez osoby zarządzające spółką Skarbu Państwa, a także kosztów jakie generuje wykorzystywanie tych samochodów. Jak wynika z wyjaśnień udzielonych [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017r. informacje te zbiorczo zawarte zostały w sprawozdaniu finansowym i są one jawne oraz powszechnie dostępne. Fakt ten dodatkowo przemawia za uznaniem tych danych za informację publiczną. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotem żądania skarżącej stała się informacja publiczna, a to oznacza, że [...] S.A. pozostaje w zwłoce w realizacji wniosku z dnia [...] sierpnia 2017r. Organ bowiem do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd nie rozpatrzył tego wniosku w wymaganym terminie, w sposób zgodny z jedną z przewidzianych w u.d.i.p. form działania. Skarżąca nie otrzymała żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Niezależnie od powyższego uznać należy, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miała miejsce kwalifikowana postać bezczynności, nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów realizacji wniosku. Musi być ono znaczne, bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Sąd ocenia skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności, zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. W analizowanym przypadku Spółka nie pozostawiła wniosku skarżącej bez rozpoznania, lecz - w ocenie Sądu - błędnie uznała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd może jedynie zobowiązać organ do rozpoznania wniosku strony (czyli do jego załatwienia w formie prawem przewidzianej). Nie jest natomiast władny rozstrzygać, czy żądana informacja winna być udzielona, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku strony w inny sposób. W ocenie Sądu skarżąca domaga się udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Przede wszystkim wniosek dotyczy trzech lat, tj. 2015, 2016 i 2017. Ponadto, jak wynikało z odpowiedzi Spółki dysponowała ona częścią tych informacji, jednakże w formie zbiorczej. Udzielenie zatem odpowiedzi na wniosek [...] wymagałoby opracowania dokumentów w oparciu o analizę posiadanych danych. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej powinien więc przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało ustawowo zdefiniowane. Za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych. W efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym. Informacja przetworzona jest przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją. Oznacza to, iż organ powinien zainteresowaną poinformować o tym fakcie i wezwać ją jednocześnie do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji. Dopiero udzielona odpowiedź na to wezwanie będzie stanowić punkt wyjścia co do dalszego sposobu rozpoznania przedmiotowego wniosku. Jako bezzasadny należy natomiast uznać wniosek o zasądzenie od Spółki kwoty pieniężnej z tytułu jej bezczynności na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie uznaje się, że wspomniany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na wzmocnieniu gwarancji terminowego załatwiana spraw, ma też znaczenie kompensacyjne. Traktowana jest jako zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie tego przepisu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu. Sąd rozpatrujący sprawę nie dopatrzył się okoliczności, które miałyby uzasadniać przyznanie omawianego świadczenia, tym bardziej, że nie było podstaw do uznania bezczynności Spółki jako rażącej, a skarżąca uzasadniając swoje żądanie wskazała, że [...] działa pro bono, w celu informowania społeczeństwa, a poprzez działanie Spółki obywatele pozbawieni zostali prawa do informacji, a czas pracowników [...] (i sądu) został zmarnowany na egzekwowanie obowiązującego prawa. Z tego powodu na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę w tej części należało oddalić. W pozostałym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na mocy art. 149 ust. 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od [...] S.A. na rzecz skarżącej kwoty uiszczonego wpisu od skargi.