II SAB/Ol 63/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia E. z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz Stowarzyszenia E. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie [...] (dalej jako: "stowarzyszenie, "skarżący") w dniu 14 marca 2024 zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej jako: "PINB", "organ") o informację publiczną (informację o środowisku) poprzez udostępnienie protokołu kontroli ( wraz z załącznikami ) przeprowadzonej 27 lutego 2024 r. na terenie [...] w związku z podziemnymi zbiornikami oraz zbiornikami retencyjnymi. Organ po uprzednim powiadomieniu ( nie zostało skutecznie doręczone ) stowarzyszenia o przedłużeniu terminu w dniu 21 maja 2024 r. przesłał skarżącemu zanonimizowany protokół kontroli przeprowadzonej 27 lutego 2024 r. Pismem z 5 czerwca 2024 r. stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność PINB w przedmiocie udzielenia informacji publicznej wnosząc o: 1/ zobowiązanie PINB do udzielenia informacji publicznej (o środowisku) poprzez przekazanie stowarzyszeniu niezanonimizowanego protokołu kontroli, ewentualnie o wydanie decyzji odmownej; 2/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3/ orzeczenie o kosztach według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że przekazany protokół we wszystkich punktach dotyczących meritum sprawy został zanonimizowany, gdyż pojemność, jak i przeznaczenie zbiorników mają być tajemnicą przedsiębiorstwa. Stowarzyszenie podtrzymało swoje twierdzenie, że żądana informacja jest informacją o środowisku, jednak niezależnie od tego jak byłaby ona zakwalifikowana to odmowa jej udzielenia wymaga wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ przedstawił stan sprawy stwierdzając, że żądana informacja nie mogła być uznana za informację o środowisku, gdyż taką informacją nie jest informacja dotycząca legalności wykonanych robót budowlanych. Organ rozważał wydanie decyzji odmownej, jednak nie znalazł podstaw do jej wydania, gdyż informacja została udzielona, choć w zmniejszonym zakresie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."). Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W tym miejscu podkreślić należy, że obecnie nie ma podstaw, aby kwalifikować żądaną informację, jako informację o środowisku. Z odpowiedzi na skargę wynika, że kontrola miała na celu stwierdzenie, czy roboty budowlane nie zostały wykonane w trybie samowoli. Stanowisko PINB dziwić nie może, gdyż jest on organem wyspecjalizowanym w zakresie budownictwa, a nie ochrony środowiska. W takiej sytuacji za zasadne należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego co do zasady do udostępniania informacji publicznych, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024r. poz. 725., dalej jako: "u.p.b."), powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest organem nadzoru budowlanego. PINB jest zatem organem władzy publicznej zobowiązanym do czuwania nad przestrzeganiem i stosowaniem przepisów prawa budowlanego, w tym kontroli legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że żądana informacja w postaci protokołu kontroli stanowiła informację publiczną, dotyczy ona bowiem realizacji zadań publicznych, tj. podejmowania przez organ władzy publicznej konkretnych działań w ramach posiadanych kompetencji, w odniesieniu do konkretnej inwestycji zrealizowanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Ustalenie, że wniosek obejmował informację publiczną oznacza w konsekwencji, że organ miał obowiązek udostępnienia żądanych danych w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo wydania decyzji odmawiającej ich udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w przypadku stwierdzenia, że żądane informacje podlegają prawnej ochronie. Brak podjęcia stosownych działań jest równoznaczny z pozostawaniem organu w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku III OSK 3095/21 zwrócił uwagę na to, że ocena, czy organ uznając, że ma obowiązek częściowo ograniczyć udostępnianą informację poprzez nieudostępnienie danych osobowych ( tajemnicy przedsiębiorcy) znajdujących się w tej informacji czyni to poprzez wydanie na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też wystarczające jest zanonimizowanie części danych i nie ma konieczności wydania decyzji odmownej może być odmienna. Kryterium wyboru 1 lub 2 wariantu – zadaniem NSA – jest to, czy zanonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się, "niejako przy okazji" udostępniania informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie stowarzyszenie w sposób jednoznaczny zażądało protokołu kontroli wraz z załącznikami. Zatem organ winien dane te udostępnić, albo odmówić ich ujawnienia, jeśli – w ocenie organu – są to dane podlegające ochronie, ale odmowa ta winna przybrać postać decyzji administracyjnej. Zwrócić należy uwagę na to, że przesłany, skarżącemu protokół kontroli nie zawiera żadnych danych poza wskazaniem osób przeprowadzających kontrolę, gdyż zanonimizowane zostały zarówno dane osób w niej uczestniczących, jak i praktycznie wszystkie ustalenia z przeprowadzonej kontroli - powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. Dlatego też jeżeli chodzi o odwołanie się do ochrony danych osobowych lub tajemnicy przedsiębiorcy, to zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Jednak okoliczność przemawiająca za tym, że określone informacje podlegają ewentualnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że tracą one przez to charakter informacji publicznej. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. m.in. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2098/19). Tak więc w rozpoznawanej sprawie PINB uznając, że w protokole kontroli znajdują się dane osobowe lub tajemnice przedsiębiorcy podlegające ochronie powinien wydać stosowną decyzję. Dlatego Sąd w pkt I wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające niewłaściwe rozpoznanie wniosku. Stwierdzona bezczynność wynikała zaś z odmiennej oceny prawnej rozpoznania wniosku, dlatego nie można uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.