II SAB/Ol 64/21

Dnia 22 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Wojewody w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. Skarżące Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wojewody (dalej jako: "organ") w udostępnieniu informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji w zakresie zawartym we wniosku z 27 kwietnia 2021 r. Pismem tym Stowarzyszenie zwróciło się do organu o podanie przyczyn nieuzyskania pozytywnych rekomendacji wniosków o nadanie odznaczeń państwowych dla S. F. i R. K., złożonych organowi w dniu 5 października 2020 r. Strona skarżąca wskazała, że w odpowiedzi na pismo z 21 kwietnia 2021 r. została poinformowana przez organ o nieprzesłaniu jej wniosków Prezydentowi RP z powodu nieuzyskania pozytywnej rekomendacji. Nie uzyskała jednak wyjaśnienia przyczyny odrzucenia jej inicjatywy. Zarzuciła, że jest to niezgodne z art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 138), zgodnie z którym - nieprzedstawienie Prezydentowi wniosku o nadanie orderu lub odznaczenia przez organ uprawniony wymaga zawiadomienia i podania przyczyny zgłaszającemu inicjatywę. Stowarzyszenie stwierdziło, że podana przez organ informacja o nieuzyskaniu pozytywnej rekomendacji nie jest przyczyną a jedynie skutkiem. Dlatego pismem z 27 kwietnia 2021 r. jeszcze raz wniosło o podanie przyczyn nieprzedstawienia Prezydentowi RP przedmiotowych wniosków o odznaczenie. Zarzuciło, że organ nie udzielił informacji objętych wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 11 maja 2021 r. udzielił stronie skarżącej odpowiedzi na wniosek z 27 kwietnia 2021 r. Pismem tym poinformowano Stowarzyszenie, że informacja, o której udostepnienie wnosi, nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W analizowanej sprawie strona skarżąca domagał się wyjaśnienia przyczyn nieuzyskania pozytywnych rekomendacji wniosków o nadanie odznaczeń państwowych. Stosownie do art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o orderach i odznaczeniach - ordery i odznaczenia nadaje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej z własnej inicjatywy lub na wniosek m.in. wojewodów. Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy organy uprawnione występują do Prezydenta z wnioskiem o nadanie orderu lub odznaczenia z własnej inicjatywy lub z inicjatywy jednostek organizacyjnych im podległych, organów samorządowych, organizacji społecznych i zawodowych. W myśl art. 30 ust. 2 zgłoszenie inicjatywy nadania orderu lub odznaczenia nie zobowiązuje organu uprawnionego do przedstawienia Prezydentowi wniosku w tej sprawie. Art. 30 ust. 3 ustawy o orderach i odznaczeniach stanowi zaś, że nieprzedstawienie Prezydentowi wniosku o nadanie orderu lub odznaczenia przez organ uprawniony wymaga zawiadomienia i podania przyczyny zgłaszającemu inicjatywę. Zauważyć należy, że przepisy tej ustawy nie określają w ogóle formy ani terminu w jakim organ ma zawiadomić o przyczynach nieprzedstawienia wniosku Prezydentowi. Ustaw ta nie odsyła do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym zawiadomienie, o którym mowa w art. 30 ust. 3 ustawy o orderach i odznakach nie podlega rygorom k.p.a. Bez wątpienia nie jest to decyzja ani postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zawiadomienia nie można też zakwalifikować jako czynności z zakresu administracji publicznej w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Warszawie z 12 września 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 98/13). Przez inne akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne organów administracji publicznej, wywołujące konkretne skutki prawne wobec indywidualnie określonego adresata, które rozstrzygają o uprawnieniach lub obowiązkach danego podmiotu wynikających z przepisów prawa administracyjnego materialnego lub ustrojowego (zob. artykuł B. Adamiak "Z problematyki właściwości sadów administracyjnych" Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 2 (5)/2006, str. 9-19). Takiego charakteru nie ma omawiane zawiadomienie, gdyż czynność ta ma jedynie walor informacyjno-opiniodawczy co do zgłoszonej inicjatywy. Wniosek taki wynika z treści art. 30 ust. 2 ustawy o orderach i odznaczeniach, w którym ustawodawca wyraźnie wskazał, że zgłoszenie inicjatywy nadania orderu lub odznaczenia nie zobowiązuje organu uprawnionego do przedstawienia Prezydentowi wniosku w tej sprawie. Zauważyć należy też, że to wojewoda, jako organ uprawniony do występowania z wnioskiem do Prezydenta, musi zgromadzić dokumenty i szczegółowo uzasadnić wniosek do Prezydenta (§ 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach o nadanie orderów i odznaczeń oraz wzorów odpowiednich dokumentów, Dz. U. z 2004 r. nr 277, poz. 2743). Oznacza to, że do uznania wojewody pozostawiono ocenę i nadanie biegu inicjatywie. Ponieważ zawiadomienie inicjatorów nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej, a więc nie podlega kontroli, wojewoda nie ma obowiązku szczegółowo uzasadniać swojego stanowiska przy zawiadomieniu inicjatorów. Zawiadomienie nie musi mieć szczególnej formy i nie musi spełniać wymogów uzasadnienia rozstrzygnięć wydawanych w trybie k.p.a. Nie można tym samym zarzucić organowi, że nie uzasadnił zajętego stanowiska. W rozpatrywanym przypadku bezspornym jest, że organ przed wniesieniem skargi i przed złożeniem wniosku z 27 kwietnia 2021 r. informował stronę skarżącą o nieprzedstawieniu wniosków Prezydentowi z powodu nieuzyskania pozytywnych rekomendacji. Wbrew argumentom skargi, organ podał Stowarzyszeniu przyczynę: "nieuzyskanie pozytywnych rekomendacji". Oznacza to tyle, że wnioski inicjatorów nie zostały uznane za zasługujące na poparcie organu. Wyraz rekomendacja oznacza: poparcie; pozytywna opinia; protegowanie; protekcja; wsparcie; wstawiennictwo; zalecenie. Nie był uprawniony też wniosek Stowarzyszenia o podanie przyczyn nieuzyskania pozytywnej rekomendacji przez wnioski o nadanie odznaczeń, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W niniejszej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Żądana informacja nie stanowi jednak informacji publicznej, o czym prawidłowo poinformował organ Stowarzyszenie. W judykaturze, jak i literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28-29; wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2390/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.i.d.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 u.d.i.p. wymieniono natomiast przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publ. w CBOSA). Przy czym zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na konieczność istnienia informacji w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5). Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (zob. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16, i z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, dostępne w CBOSA). Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 2881/17, dostępny w CBOSA). W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe domaganie się od organu uzasadnienia podjętych działań czy zaniechań. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.