II SAB/Ol 66/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wójta Gminy w wypłacie kuratorowi wynagrodzenia 1) zobowiązuje Wójta Gminy do wypłaty T. K. wynagrodzenia z tytułu sprawowania kurateli, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w sprawie z dnia "[...]" - w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że T. K. pismem z dnia 5 października 2017 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinny i Nieletnich, w związku ze sprawowaniem kurateli nad niepełnosprawnym Z. W., o przyznanie wynagrodzenia miesięcznego za sprawowanie kurateli wypłacanego ze środków publicznych w wysokości 5 % przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, bez wypłat nagród z zysku, począwszy od dnia 6 lipca 2017 r. (data faktycznego rozpoczęcia kurateli). W dniu 30.10.2017 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z siedzibą w A wpłynęło pismo T. K. wraz z ww. postanowieniem Sądu z dnia 23 października 2017 r. sygn. akt III RNs 1453/17, w którym przyznano kuratorowi niepełnosprawnego Z. W. – T. K. wynagrodzenie miesięczne. W dniu 16.11.2017 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej wystąpił do Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o interpretację prawną dotyczącą wypłaty dla kuratora osoby niepełnosprawnej wynagrodzenia za sprawowanie opieki na podstawie art. 53a ustawy o pomocy społecznej oraz z jakich środków powinno być wypłacone, o czym poinformowano wnioskodawcę. W dniu 20.12.2017 r. (data wpływu) organ uzyskał informację z Urzędu Wojewódzkiego, która nie wskazała jednoznacznie czy i z jakich środków powinno być realizowane powyższe zobowiązanie i zapytanie w tej sprawie, jak wynika z treści niniejszego pisma, skierowano do rozpatrzenia przez Ministerstwo Rodziny, Pracy, i Polityki Społecznej. Wskazano, że istotne było ustalenie, czy wynagrodzenie ma zostać wypłacone w ramach zadań własnych gminy, czy z dotacji z budżetu państwa jako zadanie zlecone. W dniu 15.02.2018 r. T. K. złożył za pośrednictwem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż nie ma podstaw do wypłaty wynagrodzenia ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej. Natomiast pismem z dnia 12 lipca 2018 r. T. K. wywiódł skargę na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie zrealizowania postanowienia Sądu Rejonowego, III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 23 października 2017r., III RNs 1453/17, polegającego na wypłacie kuratorowi wynagrodzenia za sprawowanie kurateli nad niepełnosprawnym Z. W.. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązanie organu do wypłaty wynagrodzenia. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. kurator otrzymał ostateczne stanowisko Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z siedzibą w A, stwierdzające, że nie ma podstaw do wypłaty wynagrodzenia ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej za sprawowanie kurateli nad wskazaną osobą niepełnosprawną. Skarżący podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wypłata kuratorowi wynagrodzenia stanowi czynność materialno-techniczną, którą organ ma obowiązek wykonać. Organ zaś nie jest uprawniony do badania zasadności przyznanego przez Sąd wynagrodzenia. W skardze zaznaczono również, że nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, iż wobec Z. W. aktualnie toczy się postępowanie o ubezwłasnowolnienie. Pismem z dnia 24 lipca 2018 r. organ udzielił odpowiedzi na skargę przedstawiając chronologicznie stan sprawy. Pismem z dnia 24 września 2018 r. Wójt Gminy zwrócił się do tut. Sądu o zawiadomienie i dopuszczenie do udziału w postępowaniu Wojewody, gdyż wynik postępowania może dotyczyć jego interesu prawnego. Organ podniósł, że skoro wynagrodzenie za sprawowanie kurateli, jak wynika z rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, winno być wypłacone na tej samej podstawie prawnej jak wynagrodzenie za sprawowanie opieki, które jest finansowane ze środków budżetu państwa za pośrednictwem Wojewody, zachodzą przesłanki uznania, iż Wojewoda posiada interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu. W przypadku bowiem uwzględnienia skargi na bezczynność Wójta Gminy w wypłacie wynagrodzenia kuratorowi dla osoby niepełnosprawnej w oparciu o przedłożone postanowienie sądu rodzinnego i zawarte w nim podstawy prawne oraz zobowiązanie do wykonania prawomocnego postanowienia, środki na jego realizację powinny zostać pokryte dotacją celową z budżetu państwa jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wskazano również, że realizacja wniosku kuratora bez podstaw prawnych naraża Wójta Gminy na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Tym samym według organu brak realizacji wniosku skarżącego o wypłatę wynagrodzenia za sprawowanie kurateli wynika z braku stosownych podstaw prawnych do jego uwzględnienia, gdyż zgodnie z intencją ustawodawcy wynagrodzenie ze środków publicznych jest wypłacane wyłącznie za sprawowanie opieki, nie zaś kurateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 j.t., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi w przedmiotowej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie zrealizowania postanowienia Sądu Rejonowego, III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 23 października 2017r., III RNs 1453/17, przyznającego kuratorowi wynagrodzenie za sprawowanie kurateli nad niepełnosprawnym Z. W. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd Rejonowy, Wydział III Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 23 października 2017 r., sygn. akt III RNs 1453/17, przyznał kuratorowi niepełnosprawnego Z. W. – T. K. wynagrodzenie miesięczne, pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej w wysokości 5% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, za okres poprzedzający dzień przyznania wynagrodzenia, poczynając od dnia 6 lipca 2017r. do ustania kurateli. Należy wskazać, że podstawą do rozstrzygania o prawie kuratora do wynagrodzenia za sprawowanie kurateli jest art. 179 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017, poz. 682 j.t.) zwanego dalej KRiO. Przy czym na zasadzie odesłania wynikającego z art. 178 § 2 KRiO do kurateli stosuje się odpowiednio przepisy o opiece. Zgodnie z art. 179 § 1 KRiO organ państwowy, który ustanowił kuratora, przyzna mu na jego żądanie stosowne wynagrodzenie za sprawowanie kurateli. Wynagrodzenie pokrywa się z dochodów lub z majątku osoby, dla której kurator jest ustanowiony, a jeżeli osoba ta nie ma odpowiednich dochodów lub majątku, wynagrodzenie pokrywa ten, kto żądał ustanowienia kuratora. Natomiast w świetle przepisu art. 36 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018r., poz. 1508 j.t.), świadczeniem z pomocy społecznej jest wynagrodzenie należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd. W myśl art. 18 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki. Natomiast zgodnie z art. 53a ustawy wynagrodzenie za sprawowanie opieki wypłaca się w wysokości ustalonej przez sąd. Wynagrodzenie to obliczone w stosunku miesięcznym nie może przekraczać 1/10 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, bez wypłat nagród z zysku, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres poprzedzający dzień przyznania wynagrodzenia. Tak więc z przedstawionych powyżej przepisów wynika, że sąd opiekuńczy na żądanie kuratora, orzeka o przyznaniu, bądź o odmowie przyznania wynagrodzenia należnego z tytułu sprawowania kurateli. W regulacji zamieszczonej w KRiO, dotyczącej przyznawania wynagrodzenia dla kuratora zabrakło unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, kiedy to kurator został ustanowiony z urzędu. Podkreślić jednak trzeba, że brak normy prawnej w tym zakresie nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla osób, które taką kuratelę sprawują. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 (LEX nr 279784) wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Dodatkowo wskazać należy, że wyrażona w art. 6 K.p.a. zasada praworządności, nawiązująca w swojej treści do art. 7 Konstytucji RP, nakłada na organy zarówno obowiązek zastosowania w rozpatrywanej sprawie właściwej normy prawnej, jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia. Przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa należy posiłkować się wnioskami płynącymi z zastosowania różnych rodzajów wykładni – językowej, systemowej, funkcjonalnej, a wreszcie celowościowej. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25.04.2003 r., III CZP 8/2003 (OSNC 2004/1/1) wyraził stanowisko, zgodnie z którym "wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego". Niewątpliwie to sąd powszechny przyznaje wynagrodzenie za sprawowanie kurateli – do której stosuje się odpowiednio przepisy KRiO – i ustala jego wysokość oraz wskazuje podmiot zobowiązany do pokrycia wynagrodzenia. W przypadku zaś wskazania przez sąd powszechny, że wynagrodzenie jest pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej, rola organu administracji publicznej sprowadza się do wykonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wynagrodzenia. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty wynagrodzenia dla opiekuna, czy kuratora. Należy również odrzucić możliwość wydania przez organ administracji postanowienia w przedmiocie wynagrodzenia kuratora na podstawie art. 123 § 1 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą bowiem poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, nie rozstrzygają zaś o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). Rozwiązania problemu formy w jakiej powinno nastąpić przyznanie wynagrodzenia kuratorowi należy więc poszukiwać w konstrukcji aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kurator osoby niepełnosprawnej jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań. Ustalane jest ono jednak przez sąd powszechny. Obowiązkiem organu jest zaś wykonanie postanowienia sądu w przedmiocie przyznania kuratorowi stosownego wynagrodzenia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że do dnia ogłoszenia wyroku Wójt Gminy nie załatwił wniosku skarżącego w sposób przewidziany prawem, tj. nie wydał aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a., którym de facto powinien wypłacić skarżącemu wynagrodzenie z tytułu sprawowania kurateli, ponieważ wynika to wprost z przytoczonego już postanowienia Sądu Rejonowego, III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 23 października 2017r., III RNs 1453/17. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał Wójta Gminy do wypłaty T. K. wynagrodzenia z tytułu sprawowania kurateli, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w sprawie III RNs 1453/17 z dnia 23 października 2017 r. – w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności, a jedynie braku pewności co do obowiązku wypłacenia skarżącemu wynagrodzenia z tytułu sprawowania kurateli, z uwagi na niejednoznaczny stan prawny i braku jasnego stanowiska organu nadzoru w tym zakresie.