II SAB/Ol 66/19

Dnia 21 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi sprawy ze skargi D. L. na bezczynność Burmistrza Miasta w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierza organowi grzywny; IV. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 20 marca 2019 r. D. L. (dalej: skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta (dalej: Burmistrz lub organ administracji) o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie ilości złożonych skarg na Burmistrza Miasta skierowanych do Rady Miejskiej w latach 2017 - 2018 i w roku 2019 do dnia złożenia wniosku oraz o udostępnienie skanów tych skarg. Jednocześnie skarżący zwrócił się o przesłanie żądanych informacji na adres poczty elektronicznej. Pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r., Burmistrz wezwał skarżącego do wskazania imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, przedłużając jednocześnie termin do załatwienia sprawy o 14 dni od dnia uzupełnienia wniosku. W skardze z dnia 24 kwietnia 2019 r. skarżący zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; -art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), dalej: u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku; - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; - uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny w wysokości odpowiadającej stopniowi zawinienia; - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że termin do udostępnienia informacji upłynął w dniu 3 kwietnia 2019 r. Do dnia złożenia skargi jednak przedmiotowa informacja publiczna nie została skarżącemu udostępniona, ani nie doręczono decyzji administracyjnej w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w przypadku stwierdzenia bezczynności organu w dacie wniesienia skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi stwierdzono, że skarga jest bezzasadna, gdyż organ podjął czynności związane z rozpatrzeniem wniosku, w dniu 4 kwietnia 2019 r. zwrócił się do skarżącego o podanie adresu zamieszkania przedłużając tym samym termin rozpoznania sprawy. Po uzyskaniu adresu zamieszkania skarżącego (wskazanego w złożonej skardze) organ udostępni skarżącemu wnioskowaną informację publiczną, o czym poinformuje Sąd. Pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. skarżący potwierdził, że Burmistrz w dniu 18 września 2019 r. udzielił mu żądanej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy dnia z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że adresat wniosku - Burmistrz Miasta, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nie budzi też wątpliwości, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, przyjmuje się bowiem, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych. W analizowanej sprawie skarżący żądał udzielenia informacji w trybie u.d.i.p., zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jednym ze sposobów udostępniania informacji publicznych, jest udostępnianie jej na wniosek. Podkreślenia wymaga, że u.d.i.p. nie określa jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Może być zatem przesłany do organu także drogą elektroniczną bez podpisu elektronicznego. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy na gruncie u.d.i.p., który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie stanowi bowiem podania w rozumieniu art. 63 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalnym wymogiem takiego wniosku jest tylko jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest to niezbędne do wykazania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Skoro informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, to należy uznać, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. (por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; z 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12; wyrok WSA w Poznaniu z 5 września 2013 r., II SAB/Po 76/13 - dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Zaznaczyć jednocześnie należy, że jeżeli występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p., wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ jest zobowiązany do ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacja prosta czy przetworzona), czy informacja ta znajduje się w posiadaniu tego podmiotu i czy posiada on środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu przedstawionej wyżej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu (zob. wyrok NSA z 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16, CBOSA). Trzeba podkreślić, że na gruncie u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. Co do zasady, jeżeli zobowiązany podmiot dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., gdyż informacja publiczna jest wtedy udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny lub złożony w innej niesformalizowanej formie. Wniosek ten nie musi być przy tym poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Natomiast, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 873/15, CBOSA). Uwzględniając powyższe, skoro skarżący złożył wniosek za pośrednictwem poczty elektronicznej, to ten sposób złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy uznać za skuteczny. Zaznaczyć też należy, że organ nie wykazał, że nie istnieje możliwość udzielenia żądanej informacji w oparciu o treść tego wniosku i w formie wskazanej we wniosku. Zbędnym też było kierowanie do skarżącego pisma z dnia 4 kwietnia 2019 r. wzywającego go do wskazania imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania, bowiem nie mogło budzić najmniejszych wątpliwości nigdy to, że żądana informacja jest informacją publiczną. W kontekście powyższego przyjąć należało, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2019 r., która ustała jednak w dniu 18 września 2019 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. W tym dniu bowiem organ udzielił odpowiedzi na wnioskowaną informację publiczną, co potwierdził skarżący w swoim piśmie z dnia 23 grudnia 2019 r. Zaistniała więc sytuacja, którą określić można ustaniem bezczynności, natomiast sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej udzielił żądanej informacji, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd rozstrzyga o umorzeniu postępowania, które stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt I. wyroku. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, stwierdzona , bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. II wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Faktem jest, że wezwanie skarżącego do wskazania imienia, nazwiska i adresu nie miało podstaw prawnych, jednak organ pozostawał w błędnym przeświadczeniu, że te dane powinien zawierać wniosek. Powyższa okoliczność nie może całkowicie usprawiedliwiać postępowania organu, ale praktycznie wyklucza możliwość uznania, że działał on z rażącym naruszeniem prawa. Te same , co wyżej przywołane okoliczności legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w pkt. III. wyroku, w którym sąd nie wymierzył organowi grzywny pomimo takiego wniosku zawartego w skardze. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono w pkt. IV. wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.