II SAB/Ol 74/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy G. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy G. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]"- w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; IV. zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. K. (dalej: "skarżący", "wnioskujący"), 1 marca 2021r. za pomocą poczty elektronicznej zwrócił się do Gminy G. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii pełnej dokumentacji z konkursu na stanowisko radcy prawnego przeprowadzonego w styczniu 2021 roku wraz z kserokopią umowy o pracę, zawartej w wyniku tego konkursu. Wskazał, iż oczekuje odpowiedzi w formie mailowej. Pismem z 9 marca 2021r. Wójt Gminy G. (dalej: "organ", "Wójt") zasygnalizował skarżącemu, iż w związku ze szczególną sytuacją, w której znalazł się Urząd Gminy G. (izolacja oraz kwarantanna znacznej części pracowników z powodu COVID-19), dniem załatwienia wskazanego wyżej wniosku będzie 30 kwietnia 2021r. W dniu 30 kwietnia 2021 r. na adres mailowy skarżącego wysłano odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał, iż sformułowane pytanie dotyczące pełnej dokumentacji jest bardzo ogólne i nie zawiera pytań o konkretne dokumenty, dlatego też prosi o doprecyzowanie wniosku. W ocenie organu wniosek o informację publiczną musi cechować się konkretnością, musi być to pytanie o określone fakty i zdarzenia, a nie procesy myślowe. Do przytoczonej odpowiedzi dołączono skan umowy o pracę radcy prawnego zawartej w wyniku konkursu. Pismem z 21 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy G., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej przez nieprawidłowe rozpoznanie wniosku z 1 marca 2021r., polegające na nieuzasadnionym nieudzieleniu informacji, bazującym na niezgodnej ze stanem faktycznym tezie, iż złożony wniosek jest niewystarczająco konkretny i wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy G. do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W treści uzasadnienia wskazano na analogiczne sprawy dotyczące wniosków o udostępnienie informacji publicznej kierowane przez skarżącego do Wójta Gminy G., które to zawisły przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie. Zdaniem skarżącego, stanowisko prezentowane w orzeczeniach sądu nie przyniosło jakiegokolwiek skutku dla postępowania organu w niniejszej sprawie. Świadczy to o rażącym charakterze naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie w całości, albowiem skarżący otrzymał odpowiedź w zakresie, który organ zakwalifikował jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie w pozostałym zakresie ze względu na lakoniczność wniosku żądanie było niejasne, co spowodowało uznanie, iż w tym zakresie wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz ze względu na fakt żądania kserokopii pełnej dokumentacji z konkursu, w tym kserokopii dokumentacji prywatnej, która informacją publiczną nie jest. Organ powołał się na liczne stanowiska judykatury w przedmiocie udzielania informacji publicznej, jak również wskazał na trudną sytuację epidemiczną w Urzędzie Gminy G. Zasygnalizował także, iż skarżący nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, czego dowodzić ma otwarty konflikt, w którym pozostaje z Wójtem Gminy G., jak również sama liczba składanych przez niego wniosków. Mimo to, organ nigdy nie pozostawiał wniosków składanych przez skarżącego bez odpowiedzi. Tym samym, w ocenie organu nie ma mowy o bezczynności jako takiej, a tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) (zwanej dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga rozpoznana została przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawnia treść art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takiej sytuacji, decyzję w przedmiocie trybu podejmuje Sąd, nie będąc związany stanowiskiem stron. Przechodząc do meritum godzi się podkreślić, że skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii pełnej dokumentacji z konkursu na stanowisko radcy prawnego, wraz z kserokopią umowy o pracę. Organ natomiast, po uprzednim "przedłużeniu" terminu do złożenia odpowiedzi, przesłał na wskazany adres kserokopię umowy o pracę, jednakże co do pierwszej części wniosku, zażądał jego doprecyzowania. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Wójt Gminy G. pozostaje w bezczynności co do pełnego rozpoznania wniosku P. K. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Przekładając powyższe na grunt ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."), bezczynnością co do zasady będzie nieudzielenie informacji publicznej wnioskodawcy, niepoinformowanie go o innym sposobie uzyskania tejże informacji bądź o jej nieposiadaniu, jak również niewydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub umarzającej postępowanie. Kwestię terminu, w którym organ zobowiązany jest do wykonania czynności w przedmiocie rozpoznania wniosku reguluje art. 13 u.d.i.p. W świetle powyższego przepisu, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Dekodując normy prawne zawarte w badanej ustawie, zwrócić uwagę należy w szczególności na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., stanowiącą, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej oraz samorządów, a także osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pewne doprecyzowanie pojęcia "informacja publiczna", znajduje się w art. 6 u.d.i.p., gdzie znajduje się egzemplifikacyjny katalog tychże informacji. I tak w myśl 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Podmiotami wymienionymi w art. 4 ust. 1, jako obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Oczywistym jest zatem, że Wójt Gminy G. jest zobowiązany do udostępnienia informacji stanowiącej informację publiczną, związanej z konkursem na stanowisko radcy prawnego na zasadach określonych w ustawie. W odpowiedzi na skargę Wójt wskazał, że zbiór dokumentów związanych z konkursem zawiera różnego rodzaju dokumenty od tych pochodzących od organu, po dokumenty prywatne złożone przez kandydatów. Podkreślenia wymaga jednak fakt, że skarżący w swym wniosku zwrócił się o przesłanie pełnej dokumentacji z konkursu na stanowisko radcy prawnego. Tym samym organ powinien podjąć decyzję co do całości zebranych danych, stosownie do klarownego wniosku skarżącego, mając na tym polu szerokie pole manewru. Niewątpliwie część dokumentów związanych z konkursem, które pochodzą od organu mogły podlegać udostępnieniu w całości lub po anonimizacji. Jeżeli chodzi zaś o dokumenty prywatne to przyjąć trzeba, że nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, LEX nr 236465). W sprawie jedynie ze względu na treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1282), cześć informacji zawartych w tych dokumentach będzie informacją publiczną. Ta okoliczność nie może jednak przesądzić o konieczności doręczenia wnoszącemu o udzielenie informacji publicznej tychże dokumentów lub ich kserokopii i to w całości. Art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi bowiem, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Organ zatem domagając się doprecyzowania złożonego wniosku mógł ewentualnie określić dokładnie zakres tego doprecyzowania wynikający z art. 13 ust. 4 ustawy. Bowiem tylko część informacji zawartych w dokumentach prywatnych złożonych w konkursie stanowi informację publiczną. Informacje wynikające z dokumentów spoza powyższego zakresu nie będą stanowiły informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 25 marca 2009 r. sygn. akt II SAB/Ol 8/09, orzeczenie dostępne w CBOIS, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie rozstrzygając o sposobie załatwienie sprawy organ mógł udostępnić informacje mające charakter informacji publicznej w całości bądź po ich częściowej anonimizacji, jak to zresztą uczynił przy umowie o pracę. Jeśli jednak część dokumentów ma w ocenie organu charakter prywatny, to o tym fakcie winien on poinformować wnioskującego, udzielając ewentualnie informacji w zakresie określonym w art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Jeśli zaś zachodzą określone w art. 16 u.d.i.p. przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej, rozstrzygnięcie w takim kształcie zapaść powinno w formie decyzji, co wynika expressis verbis z treści powyższego przepisu. Tym samym za nieprzekonywujące należy uznać stanowisko organu, który zwracając się do wnioskującego zażądał sprecyzowania zapytania. Jak już wcześniej wskazywano, w treści wniosku zawarto wprost sformułowanie "pełnej dokumentacji", co dość jednoznacznie wyznacza jego zakres. Jeśli organ miał wątpliwości co do udostępnienia poszczególnych dokumentów bądź ich części, winien postąpić na zasadach przedstawionych powyżej. Konkludując rozważania w tym zakresie, przytoczyć warto tezę zawartą w wyroku WSA w Krakowie z 26.04.2018 r., sygn.. akt II SAB/Kr 17/18 (orzeczenie dostępne w CBOIS, orzeczenia.nsa.gov.pl), iż bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Skoro zatem dopuszczono się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, należało zobowiązać Wójta Gminy Grunwald do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni. Jednocześnie Sąd w II punkcie wyroku stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowi art. 149 § 1a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawa nie zawiera wskazania, w jaki sposób dokonywać stopniowania naruszenia prawa, aby ostatecznie zdefiniować pojęcie "rażące". Sąd w niniejszym składzie podziela zatem pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyroku z 14.10.2015 r., sygn.. akt II SAB/Łd 137/15 (orzeczenie dostępne w CBOIS, orzeczenia.nsa.gov.pl), wedle którego rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy godzi się podkreślić, że organ niejako wydłużając sobie termin na udzielenie odpowiedzi, wskazał na okoliczności związane z trudną sytuacją epidemiczną. Argumentacja ta zasługuje na uwzględnienie. Oczywistym pozostaje, że przymusowa izolacja bądź kwarantanna znacznej części pracowników paraliżuje pracę całego Urzędu, co jest zjawiskiem powszechnym na terenie całego kraju. Nadto, organ poczynił pewne kroki dla załatwienia sprawy, zwracając się do skarżącego o sprecyzowanie wniosku. Nie sposób uznać ze stuprocentową pewnością, aby działania te umotywowane były chęcią utrudnienia wnioskującemu dostępu do informacji publicznej. Dopiero po ewentualnej odpowiedzi skarżącego i dalszej bezczynności organu można byłoby przyjąć, że ów organ celowo zaniechuje realizacji swych ustawowych obowiązków. Przedstawiony powyżej wywód znajduje również zastosowanie w kontekście rozstrzygnięcia zawartego w pkt III niniejszego wyroku, tj. orzeczeniu o niewymierzaniu organowi grzywny. Analizując treść art. 149 § 2 p.p.s.a. już prima facie można stwierdzić, iż nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny. W ocenie Sądu okoliczności przedmiotowej sprawy nie dają podstaw do zastosowania tego środka. Winien być on bowiem stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, czy też w sytuacji, gdy w jaskrawy sposób przejawia się zła wola organu i jego lekceważące podejście do strony postępowania. Sąd uznał zatem, że wymienione przesłanki w badanym kazusie nie zachodzą, a organ będzie respektował obowiązki wynikające z przepisów prawa nawet bez dodatkowej sankcji w postaci grzywny. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie koszty sądowe obejmują opłatę sądową tytułem wpisu (100 zł) oraz opłatę skarbową za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł). Wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem wyliczono na podstawie Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). Suma przybliżonych powyżej kwot odpowiada wysokości zasądzonego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, tj. 597 zł.