II SAB/Ol 8/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Burmistrza Miasta w udostępnieniu informacji publicznej 1. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia "[...]" o udzielenie informacji publicznej w zakresie pkt 1 wniosku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wiosek o wymierzenie organowi grzywny; 4. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 2 stycznia 2017 r. J. P. (dalej jako: "skarżący") wystąpił do Urzędu Miejskiego, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o przesłanie na wskazany adres e-mail informacji w zakresie: 1. imienia i nazwiska pracowników Urzędu Miejskiego, którzy otrzymali nagrody pieniężne, wysokości nagrody przyznanej pracownikowi (brutto) oraz uzasadnienia przyznania nagrody dla pracownika, , odrębnie za każdy miesiąc za okres od 1 lipca 2016r. do 31 grudnia 2016 r.; 2. wysokości nagrody przyznanej (brutto) oraz uzasadnienia przyznania nagrody dla podanych stanowisk: Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Dyrektora Centrum Kultury, Dyrektora Centrum Sportu i Rekreacji, Dyrektora Muzeum, Kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy, odrębnie za każdy miesiąc za okres od 1 lipca 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 9 stycznia 2017 r., Burmistrz Miasta, przesłał skarżącemu wykaz nagród pracowników Urzędu Miejskiego pełniących funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu oraz wykaz nagród dotyczących stanowisk wskazanych w pkt 2 wniosku we wnioskowanym okresie. E-mailem z dnia 24 stycznia 2017 r. skarżący zarzucił organowi, że nie uzyskał kompletnej odpowiedzi na wniosek. Wezwał organ do uzupełnienia braków w zakresie informacji o wszystkich pracownikach, którzy otrzymali nagrody oraz uzasadnień przyznania nagród bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej – w terminie do 27 stycznia 2017 r. W dniu 3 lutego 2017 r. J. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, bezczynność Burmistrza Miasta w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do wykonania wniosku oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Potwierdził okoliczności faktyczne podniesione w skardze. Wskazał przy tym, że w dniu 27 stycznia 2017r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji w zakresie dotyczącym zindywidualizowanych informacji, tj. imion, nazwisk, wysokości nagród pracowników Urzędu Miejskiego niepełniących funkcji publicznych wraz z uzasadnieniem, za żądany okres. Stanął bowiem na stanowisku, że podanie imion i nazwisk wszystkich pracowników oraz przyznanych im nagród w sposób ewidentny narusza ich prywatność. Podał, że decyzję doręczono skarżącemu w dniu 6 lutego 2017 r. Powyższe, zdaniem organu, świadczy o niepozostawaniu organu w bezczynności. Pismem procesowym z dnia 27 lutego 2017 r. skarżący wniósł o: umorzenie postępowania, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Argumentował, że postępowanie przed WSA stało się bezprzedmiotowe w wyniku wydania przez organ rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o udostepnienie informacji publicznej, które otrzymał, jak podkreślił, po wniesieniu skargi. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny, skarżący wywiódł, że od samego początku niniejszego postępowania wyraźnym celem organu było nieudostępnienie informacji publicznej. Zwrócił uwagę na praktykę organu, polegającą na wydawaniu decyzji administracyjnych tuż po złożeniu skargi, co według skarżącego świadczy o celowym utrudnianiu dostępu do informacji publicznej. Podkreślił, że na tym etapie postępowania organ, który występował dodatkowo jako strona przed sądem w sprawach analogicznych, powinien mieć świadomość, że wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej. Jednak Burmistrz w wydanym rozstrzygnięciu ponownie stwierdził, że żądanie nie dotyczyło informacji publicznej, a jednocześnie konieczne jest zastosowanie przesłanki ograniczającej prawo dostępu do informacji publicznej - tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W przekonaniu skarżącego, organ z całą pewnością zdaje sobie sprawę również z konieczności rzetelnego uzasadnienia swojej decyzji, natomiast doręczone rozstrzygnięcie zawiera zaledwie kilka zdań, na sporządzenie których organ potrzebował blisko dwa miesiące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do § 1a jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Zgodnie z u.d.i.p. załatwienie wniosku następuje zasadniczo przez udostępnienie wnioskowanych informacji publicznych (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub wydanie decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania o udostepnienie informacji publicznej albo odmawiającej udostepnienia informacji publicznej, w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Z przepisów tych wynika, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanym przypadku niesporne jest, że organ przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd załatwił całościowo wniosek skarżącego, poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, których skarżący domagał się uzupełnienia. Decyzja ta opatrzona została wprawdzie datą 27 stycznia 2017 r., ale zgodnie z informacjami zawartymi na stronie emonitoring.poczta-polska.pl, umożliwiającej śledzenie przesyłek, nadana została listem poleconym w dniu 3 lutego 2017 r. o godzinie 17:41, a więc po wpływie skargi do organu i doręczona została skarżącemu w dniu 6 lutego 2017 r. Okoliczności te uzasadniają przyjęcie, że przed wniesieniem skargi organ pozostawał w bezczynności i podjął stosowne działanie dopiero na skutek wniesienia skargi. Prawidłowo, stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W takim też terminie powinien zostać załatwiony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, bez względu na formę zajęcia stanowiska przez organ. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W konsekwencji w razie uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. konieczne jest stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualne wymierzenie organowi grzywny (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1441/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Sąd orzekł, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności z uwagi na oczywiste przekroczenie terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który rozpoczął bieg z dniem złożenia wniosku, tj. 2 stycznia 2017 r. i niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie nie było natomiast wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem niezwłocznie zareagował na wniosek, udostępniając w dniu 9 stycznia 2017 r. część żądanych informacji. Zaś od żądania skarżącego, domagającego się kompleksowego załatwienia wniosku (24 styczeń 2017 r.), do wniesienia skargi, w wyniku której organ niezwłocznie całościowo załatwił wniosek, co przyznaje sam skarżący, upłynęło zaledwie 10 dni. W takim stanie rzeczy Sąd uznał, że nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia sprawy skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Przy ocenie bezczynności, wbrew przekonaniu skarżącego, nie ma podstaw do analizowania motywów wydania decyzji odmownej, która podlegać może odrębnemu zaskarżeniu. Istotnym w sprawie jest tylko to, że wydanie decyzji usuwało stan bezczynności organu, a więc osiągnięty został cel przedmiotowej skargi. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny lub przyznania stronie sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem bezczynności, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć oczywiste, nie wymaga dyscyplinowania organu do terminowego załatwiania spraw, poprzez wymierzenie grzywny, czy zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a.