II SAB/Ol 80/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A.Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w wydaniu decyzji dotyczącej wygaśnięcia decyzji personalnej z dnia "[...]". nr "[...]" zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego do rozpoznania wniosku A.Z. z dnia "[...]". w przedmiocie wygaśnięcia decyzji. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Pismem z dnia "[...]" A. Z. wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa decyzji nr "[...]", z dnia "[...]", w przedmiocie jego zawieszenia w obowiązkach służbowych na okres od "[...]" do "[...]". Uzasadnił, iż decyzja ta stała się bezprzedmiotowa z dniem "[...]", gdyż tego dnia organ rozstrzygnął o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w SW decyzją nr "[...]". W odpowiedzi pismem z dnia "[...]" organ poinformował wnioskodawcę, iż wydanie decyzji administracyjnej w sprawie wygaśnięcia decyzji personalnej nr "[...]" jest bezpodstawne, gdyż decyzja ta wygasła z mocy prawa w związku z wydaleniem funkcjonariusza ze służby decyzją z dnia "[...]". W dniu "[...]" A. Z. wystąpił do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w A. z zażaleniem na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w wydaniu żądanej decyzji. Dyrektor Okręgowy SW w A. nie uznał zasadności tego zażalenia. W piśmie datowanym na dzień "[...]" wyjaśnił żalącemu się, że z powodu jego wydalenia ze służby z dniem "[...]" nie zachodzą żadne przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji nr "[...]" z dnia "[...]", określone w art. 162 kpa W tej sytuacji A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając Dyrektorowi Aresztu Śledczego bezczynność w wydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji nr "[...]" z dnia "[...]". Zdaniem skarżącego organ ten pozostaje w zwłoce, gdyż nie wydał żądanej decyzji administracyjnej ani też nie wydał żadnego innego aktu administracyjnego o odmowie jej wydania. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Dyrektor Aresztu Śledczego uznał skargę za bezzasadną. Wskazał, że udzielił stronie odpowiedzi w sprawie pismem z dnia "[...]", w którym wyjaśnił, że decyzja nr "[...]" wygasła z mocy prawa i wydanie kolejnej decyzji w przedmiocie jej wygaśnięcia jest bezpodstawne. Podniósł, iż stosownego wyjaśnienia udzielił stronie również Dyrektor Okręgowy SW w A., uznając zarzut bezczynności organu I instancji za nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga ma uzasadnione podstawy prawne. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami - dalej powoływanej jako p.p.s.a.) jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 tej ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym ogólnym, uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami , dalej jako K.p.a.), które normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy mimo wszczęcia postępowania w sprawie, w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub postanowienia. Innymi słowy w przypadku skargi na bezczynność w ogólnym postępowaniu administracyjnym kontrola sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie, mimo wszczęcia postępowania w sprawie, organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. Przepis ten obliguje organ do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Tak rozumianą bezczynność skarżący zasadnie zarzuca Dyrektorowi Aresztu Śledczego. W przedmiotowej sprawie skarżący w piśmie adresowanym do Dyrektora Aresztu Śledczego zawarł wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia "[...]" - w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ uznał, że nie ma podstaw do wydania żądanego rozstrzygnięcia i pisemnie poinformował o tym wnioskodawcę. Uwadze organu uszło jednak, że samo zgłoszenie wniosku przez skarżącego wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie i organ swoje stanowisko co do zasadności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji obowiązany był wyrazić w procesowej formie decyzji administracyjnej, co umożliwiłoby stronie jego weryfikację. Skarżący domaga się, aby organ wydał decyzję, o której mowa w art. 162 § 3 w związku z § 1 pkt 1 K.p.a. W myśl tych unormowań organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie w drodze decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis ten, co należy podkreślić, nie rozstrzyga czy organ orzeka w przedmiocie wygaśnięcia działając w tym względzie z urzędu, czy na wniosek strony. W związku z tym należy przyjąć, iż obowiązuje w tym zakresie zasada ogólna wynikająca z treści art. 61 § 1 K.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, iż postępowanie administracyjne w sprawie wygaśnięcia decyzji może być prowadzone na zasadzie oficjalności lub skargowości. Zatem postępowanie w tym przedmiocie może skutecznie wszcząć również wniosek strony (podmiotu który ma interes prawny w wydaniu decyzji). Wyjaśnić należy, że tylko wówczas, gdy przepis prawa zastrzega działanie organu ex officio, czyli z urzędu, może on samodzielnie rozstrzygać, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może wówczas stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania. Tylko w postępowaniu opartym na zasadzie skargowości, podanie wniesione przez stronę wszczyna postępowanie w sprawie zakreślonej treścią wniosku. Reasumując tylko wówczas, gdy norma prawa ustanawia zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynność organu w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym (tak: NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt. II OSK 1314/06). W rozpoznawanej sprawie wniosek strony oparty został jednak na normie prawnej dopuszczającej zasadę skargowości. Zauważyć należy, że K.p.a. nie zawiera żadnych przepisów określających formę prawną wszczęcia postępowania, w szczególności zaś nie wymaga wydania w tym zakresie odrębnego postanowienia. Organ administracyjny, do którego skierowane zostało podanie, ma obowiązek ustalić, czy przedmiot żądania ma charakter administracyjny, w tym czy żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym tzn. czy dotyczy konkretnego podmiotu i sytuacji, którą decyzja ma rozwiązać, czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji lub innego aktu oraz czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Ponadto organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu zbadać, czy jest właściwy do rozpatrzenia żądania zawartego w podaniu. Jeżeli zostaną spełnione wskazane warunki, wówczas organ z mocy prawa obowiązany jest podjąć czynności procesowe postępowania (B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7 Becka 2005, str. 347-351). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest bowiem dzień doręczenia żądania (pisma, podania, wniosku) organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania. Tym samym organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych (wyr. NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., III SA 903/88, GP 1989, nr 2, s. 8). W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr "[...]", z dnia "[...]" zostało wszczęte z inicjatywy strony w dniu, w którym organ właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, czyli organ pierwszej instancji, otrzymał przedmiotowy wniosek. Zatem obowiązkiem organu było przeprowadzić postępowanie i ustalić, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., a po zakończeniu tego postępowania, bez względu na jego wynik, wydać decyzję administracyjną. Decyzja taka w sprawie nie została wydana. Dyrektor Aresztu Śledczego pozostaje więc w bezczynności, gdyż nie rozstrzygnął sprawy decyzją, a jedynie przesłał skarżącemu pismo, w którym wyjaśnił bezpodstawność żądania strony. Tymczasem, jak już wskazano, wniosek skarżącego powinien zostać załatwiony przez wydanie decyzji, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Nie jest natomiast wystarczające udzielenie stronie postępowania informacji, które nie określają w sposób stanowczy i władczy jej sytuacji prawnej i wskutek tego nie pozwalają na skorzystanie z przysługujących jej środków prawnych. Mając powyższe na względzie Sąd nie ingerując w treść rozstrzygnięcia, na podstawie art. 149 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora Aresztu Śledczego do wydania decyzji administracyjnej kończącej formalnie postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych z dnia "[...]". Decyzję tę, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a., organ winien wydać najpóźniej w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy.