II SAB/Ol 83/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Dyrektora Szkoły w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W dniu 11 lipca 2017 r., M.K. (dalej jako: "skarżąca"), zwróciła się drogą elektroniczną, za pomocą platformy ePUAP, do Szkoły podstawowej im. "[...]"o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "czy placówka w latach 2014 - 2016 zawierała umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego". W wypadku odpowiedzi pozytywnej wniosła o przesłanie jej kopii tych umów na wskazany adres do korespondencji w Łodzi. W dniu 25 września 2017 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność Szkoły, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi i zasądzenia kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł. Skarżąca uzasadniła, że organ nie zareagował na wniosek w żaden sposób. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Szkoły wniosła o jej oddalenie. Potwierdziła wpływ przedmiotowego wniosku. Podała, że wpłynął on w dniu 11 lipca 2017 r., tj. w okresie, kiedy szkoła nie funkcjonuje i nie został on odczytany. Wnioskodawca nie wystosowała zaś ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, skargę potraktowano jako ponaglenie i udzielono pisemnej informacji w zakresie żądanym przez skarżącą. Na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r., Dyrektor Szkoły wskazała, że – według jej wiedzy – takie skargi zostały przesłane do 1000. szkół w całej Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie, skarżąca domagała się udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. W przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jako zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazano m.in. jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Złożenie wniosku do podmiotu zobowiązanego przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego podmiotu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p. W razie uwzględnienia skargi bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, adresatem wniosku skarżąca uczyniła Dyrektora Szkoły Podstawowej "[...]", domagając się informacji na temat zawieranych umów w przedmiocie obsługi prawnej. W świetle powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie powinno budzić wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Dyrektor szkoły publicznej, do którego został skierowany wniosek, jako podmiot wykonujący zadania publiczne z zakresu oświaty, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Żądana informacja stanowi zaś informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Zatem, organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W sytuacji bezczynności, sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. na stronie orzeczenia nsa.gov.pl). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe W niniejszej sprawie organ udzielił skarżącej żądanej informacji pismem z dnia 21 września 2017 r., stwierdzając, że w latach 2014-2016 Szkoła nie zawierała umów z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej. Dlatego też postępowanie w sprawie bezczynności należało umorzyć, o czym orzeczono w pkt I wyroku. Przy czym, podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. W sprawie tej nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak wynika z pisma Dyrektora Szkoły z dnia 21 września 2017 r., wniosek został złożony drogą elektroniczną (ePUAP) dnia 11 lipca 2017 r., kiedy Szkoła nie funkcjonuje i nie został on odczytany. Po jego odczytaniu, organ potraktował skargę jako ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. i udzielił pisemnej informacji w zakresie żądanym przez skarżącą. W tych okolicznościach sprawy stwierdzić zatem należy, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie wynikała z lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy. W związku z tym, brak jest podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Na marginesie zaznaczyć należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 53 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Sąd oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego na podstawie z art. 206 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Zgodnie z tym przepisem, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że stosowanie art. 206 p.p.s.a., ustawodawca pozostawił do uznania sądu i uzależnił od wykazania zaistnienia uzasadnionego przypadku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie właśnie taki uzasadniony przypadek zaistniał. W pierwszej kolejności należy wskazać, że – jak wynika z urządzeń ewidencyjnych Sądu – skarżąca od sierpnia 2017r. - wniosła do tutejszego Sądu 10 skarg na bezczynność organów w udostępnieniu informacji publicznej. We wszystkich tych sprawach skarżąca była reprezentowana przez adwokata Ł.K., który dołączał do skarg spis kosztów, obejmujący m.in. koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł. W żadnej ze spraw nie zostało wykazane, że koszty zastępstwa prawnego rzeczywiście zostały przez skarżącą poniesione. Poza pełnomocnictwem ogólnym do reprezentowania we wszystkich sprawach przed sądami administracyjnymi i spisem kosztów, nie dołączono bowiem ani umów pomiędzy udzielającą pełnomocnictwa a adwokatem, ani faktur dokumentujących opłacenie usługi prawnej. Niezależnie od tego, wskazać należy na nieskomplikowany charakter rozpoznawanej sprawy i znikomy wręcz nakład pracy adwokata. Sąd wziął bowiem pod uwagę znany mu z urzędu fakt, że wniesione do tutejszego Sądu sprawy nie tylko są jednorodzajowe (dotyczą udostępnienia informacji publicznej o umowach dotyczących obsługi prawnej organu), ale też analogiczne w swojej treści. W zasadzie różnią się tylko w zakresie dat złożenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej i organu, do którego wnioski zostały złożone. Wszystkie zarzuty skarg i ich argumentacja są zaś takie same. Wskazać przy tym należy, że w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 61/17, rozpoznawanej jako pierwsza spośród skarg wniesionych przez skarżącą do WSA w Olsztynie, tutejszy Sąd zasądził koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł. Kwota ta powinna zatem zrekompensować koszty, które skarżąca ewentualnie poniosła w związku z ustanowieniem fachowego pełnomocnika. Ponadto, Sąd ustalił – w oparciu o dane z bazy orzeczeń na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/ - że skarżąca w 2017r. wniosła kilkadziesiąt podobnych skarg na bezczynność organów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej do sądów administracyjnych na terenie całego kraju, dotyczących tego samego przedmiotu. Jedynie przykładowo można wskazać sprawy o sygn. akt II SAB/Op 126/17, II SAB/Kr 191/17, II SAB/Ke 55/17, II SAB/Rz 80/17, II SAB/Po 148/17, II SAB/Łd 201/17, II SAB/Lu 125/17. Podmiotami, od których skarżąca domagała się tej samej rodzajowo informacji zawsze były jednostki budżetowe, takie jak szkoły, ośrodki pomocy społecznej, publiczne zakłady opieki zdrowotnej, które dysponują i tak ograniczonymi środkami finansowymi. Takie działania skarżącej - zdaniem Sądu – pozwalają na stwierdzenie, że jej rzeczywistą intencją nie było uzyskanie żądanych informacji, a jedynie wygenerowanie spraw sądowych, pozwalających na uzyskanie kosztów, co do których faktycznego poniesienia – w zakresie kosztów zastępstwa procesowego - istnieją duże wątpliwości. Należy przy tym zwrócić uwagę na okoliczność, że organ przesłał żądaną informację jeszcze przed wpłynięciem skargi do sądu. Będąc zatem reprezentowana przez fachowego pełnomocnika skarżąca, miała pełną wiedzę o możliwości uniknięcia kosztów związanych z dalszym postępowaniem sądowym. W tych okolicznościach, Sąd uznał, że wydatki poniesione w niniejszej sprawie nie były niezbędne do celowego dochodzenia praw, w rozumieniu art. 200 p.p.s.a.