II SAB/Ol 84/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Szpitala Specjalistycznego w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Szpital Specjalistyczny do załatwienia wniosku skarżącego z dnia "[...]" w części dotyczącej punktu "[...]" o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 29 czerwca 2016r. Sieć Obywatelska zwróciła się do Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego z wnioskiem o udostępnienie: informacji o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej szpitala; informacji o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej szpitala, pod którym znajduje się dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (w odniesieniu do wszystkich kontroli, zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych, które miały miejsce w latach 2003-2015); informacji o tym, czy szpital udostępnia, użycza, wynajmuje, tudzież dzierżawi pomieszczenia lub sprzęty medyczne szpitala innym osobom lub podmiotom (wraz ze skanami tych umów); skanów umów z ordynatorami pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku; informacji o szkoleniach i kursach, w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno- położniczego w latach 2013-2015, tj., - informacji o imionach i nazwiskach uczestników szkolenia, - informacji o imieniu i nazwisku prowadzącego (imionach i nazwiskach prowadzących), - informacji o zakresie merytorycznym szkolenia, - skanów umów na przeprowadzenie tych szkoleń, informacji o tym, czy w oddziale ginekologiczno-położniczym jest zatrudniony psycholog, a jeśli tak, to informacji o wymiarze jego czasu pracy; jeżeli w oddziale ginekologiczno- położniczym nie jest zatrudniony psycholog, to udostępnienie informacji o tym, ile razy w 2015 r. był wzywany na oddział psycholog lub psychiatra na konsultacje; informacji o liczbie porodów w oddziale ginekologiczno-położniczym w 2015 r. (w całym roku 2015 i od lipca do grudnia 2015), w tym - informacji o liczbie porodów, w których zastosowano znieczulenie zewnątrzoponowe (w całym roku 2015 i od lipca 2015) oraz informacji o liczbie porodów ukończonych drogą cesarskiego cięcia; treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013-2015. Szpital w piśmie z 7 lipca 2016 r. zawarł odpowiedź na punkty 3, 6 i 7 wniosku oraz stwierdził, że nie jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1 wniosku). W kwestii pozostałych zapytań stanął na stanowisku, że wnioskowane dane, jak i zbiory kopii dokumentów usystematyzowane zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, noszą cechy informacji przetworzonej. Szpital stwierdził, że "szeroki zakres żądanych informacji i kopii dokumentów sprawia, że szczegółowa realizacja postulatów wymagałaby podjęcia działań organizacyjnych i zaangażowania wielu osób. Informacja w ten sposób wytworzona, będąc sumą informacji prostych, będzie informacją przetworzoną". Pismem z dnia 10 sierpnia 2016r. Sieć Obywatelsk wywiodła skargę na bezczynność Wojewódzkiego Szpitala Specjalistyczneg w udostępnieniu żądanych informacji publicznych. Zarzucono naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca zwróciła się o uznanie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych i zobowiązanie jej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że żądane dane stanowią informację publiczną, Szpital zaś jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Argumentowano w skardze, że Szpital udzielił wnioskodawcy jedynie części żądanych informacji. Wskazano ponadto, że jeżeli organ stwierdził, że pozostałe żądane informacje mają status informacji publicznych przetworzonych, a przesłanka udzielenia takich informacji nie została wykazana przez wnioskodawcę, to Szpital powinien o tym rozstrzygnąć w formie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że wnioskowane, a nieudostępnione informacje, mają charakter informacji przetworzonych. Pismo zaś zawierające odmowę ich udostępnienia ma postać decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016r., poz. 1764; dalej zwana także: u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Bezspornym w sprawie jest, że wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mają charakter informacji publicznych, czego nie kwestionuje organ. W ocenie Sądu nie ulega to wątpliwości ponieważ żądane dane dotyczą przedmiotu związanego z materią publiczną i podmiotu realizującego zadania publiczne czyli szpital publiczny. Nie mniej jednak organ uznał, że niektóre wnioskowane przez stronę informacje, których nie udzielił, mają charakter informacji publicznych przetworzonych. Trzeba w tym miejscu wskazać, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym. Nie mniej jednak zasadnym wydaje się przyjęcie, że przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego uprawniającego do uzyskania informacji przetworzonej występuje wtedy, gdy uzyskanie informacji przetworzonej stwarza realną możliwość jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji. Powinna zatem istnieć po stronie wnioskodawcy indywidualna, realna i konkretna możliwość wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej i to w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). Trzeba zaznaczyć, że merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej przetworzonej następuje w dwojaki sposób: albo poprzez udostępnienie przetworzonej informacji publicznej; albo przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (patrz: M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, str. 198). Odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej przepisu art. 16 tej ustawy, oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakakolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 maja 2013 r. sygn.. akt II SAB/Po 28/13; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Podejmując próbę takiego odpowiedniego zastosowania przywołanych powyżej przepisów do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących stricte organami władzy publicznej uznać należy, iż rozstrzygnięcia takowe winny zawierać oznaczenie podmiotu, datę wydania, oznaczenie wnioskodawcy, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydania rozstrzygnięcia, a rozstrzygnięcie, w stosunku do którego może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, powinno zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi. Uzasadnienie stanowiska podmiotu o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej winno zaś zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji oraz wskazanie jakich informacji dotyczyło żądanie, czy informacje te stanowiły informacje publiczną i podanie przyczyn, z powodu których odmówiono udostępnienia żądanej informacji, z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia i z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądu administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1981 r., sygn. SA 791/81, publ: ONSA 1981 Nr 2 poz. 91, z 8 lutego 1983 r., sygn. SA/Wr 559/82, publ: ONSA 1983 Nr 1 poz. 3, z 21 marca 2002 r., sygn. II SA 2213/01, dostępne LEX nr 157973; z 15 marca 2001 r., sygn. V SA 2938/99, dostępne LEX nr 51259, oraz z dnia 21 lipca 2011 r. o sygn. akt II OSK 1225/10 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu pismo Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego z dnia 7 lipca 2016r., stanowiące odpowiedź na wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej, nie zawiera elementów, pozwalających na zakwalifikowanie go jako decyzji. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że w jednym piśmie szpital udzielił informacji dotyczących niektórych punktów zawartych we wniosku (pkt 1, 3, 6 i 7), jednocześnie odmawiając udzielenia informacji w pozostałym zakresie. Podmiot zobowiązany powinien wyraźnie wyodrębnić rozstrzygnięcie przybierające formę decyzji, którą odmawia udzielenia wnioskowanych informacji. Jak już wspomniano rozstrzygnięcie takie powinno zawierać minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie go jako decyzji. Rzeczone pismo z dnia 7 lipca 2016r. nie zawiera takich elementarnych składowych. Brak jest bowiem wyraźnego oznaczenia organu i rozstrzygnięcia, które winno być wyraźnie wyrażone. Ponadto nie ma pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji, co jest bardzo istotnym uchybieniem, przemawiającym za tym, że nie można wspomnianego pisma uznać za decyzję administracyjną. Dostrzec trzeba również, że w zakresie pkt 2 wniosku podmiot stwierdził, że nie będąc organem władzy publicznej, nie jest zobligowany do udostępnienia informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. Taka odpowiedź nie jest jednak prawidłowym załatwieniem wniosku w zakresie rzeczonego pkt 2. Należy precyzyjnie odpowiedź na wskazane pytanie, tj. podać informację o adresie www. strony podmiotowej BIP, na której znajdują się (jeśli takowe są tam umieszczone) wnioskowane informacje lub wskazać, że takiej strony Szpital nie posiada. Nadmienić trzeba również, że Sąd w niniejszym postepowaniu nie oceniał i nie rozstrzygał czy wnioskowane, a nieudostępnione wnioskodawcy informacje, mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Nie było to możliwe, gdyż w postępowaniu w przedmiocie bezczynności Sąd rozstrzyga jedynie, czy organ pozostaje w bezczynności, nie zaś o zasadności wniesionego żądania. Dopiero ewentualnie w wydanej decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej organ winien wykazać, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną i udowodnić, że udzielenie takiej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne określające sposób udzielania informacji publicznych, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że organ nie rozpoznał w prawidłowy sposób całego wniosku strony o udostępnienie jej informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał Wojewódzki Szpital Specjalistyczny do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 29 czerwca 2016r. w części dotyczącej punktu 2, 4, 5 i 8 o udostepnienie informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt II, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że wydaje się, iż organ był przekonany o prawidłowym załatwieniu wniosku, który w jego ocenie częściowo dotyczył informacji przetworzonej. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu umyślności, a jedynie braku wiedzy co do prawidłowego zakończenia rzeczonego postępowania.