II SAB/Ol 87/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W.P. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania pkt 3 wniosku skarżącego z dnia 5 października 2015 r. odnośnie uchwały Rady Gminy o przeniesieniu środków finansowych oraz wniosku skarżącego z dnia 23 października 2015 r. odnośnie protokołu posiedzenia Zespołu do oceny pracy Dyrektora ZSP w terminie 14 dni; 2) w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. P. – reprezentowany przez r.pr. J. P. – wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Ł. polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i domagając się zobowiązania Wójta Gminy Ł. do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskami z dnia 23 września 2015r., wnioskiem z dnia 5 października 2015r. i wnioskami z dnia 23 października 2015r. w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. Podniesiono, że skarżący wnioskiem z dnia 23 września 2015r. zwrócił się do Wójta Gminy Ł. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przedstawienia wykazu sprawozdań finansowych niepodpisanych przez skarżącego w trakcie pełnienia przez niego funkcji Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Ł.. Również pismem z dnia 23 września 2015r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie konieczności dofinansowania budżetu szkoły. Wnioski te nie zostały rozpoznane przez Wójta. Następnie wnioskiem z dnia 5 października 2015r. skarżący zwrócił się o udostępnienie planu finansowego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Ł. na 2015r. przed i po zmianie polegającej na przekazaniu 200 tys. zł z paragrafu placowego Urzędu Gminy w Ł. do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Ł. oraz uchwały Rady Gminy w tym zakresie. Kolejnymi wnioskami z dnia 23 października 205r. skarżący zwrócił się o przedstawienie umowy pomiędzy Gminą a firmą sporządzającą audyt Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Ł. oraz faktury za tę usługę, a drugim wnioskiem z tej daty - o udostępnienie protokołu z posiedzenia zespołu wyznaczonego do sporządzenia oceny pracy Dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Ł.. Także na te wnioski Wójt Gminy Ł. nie udzielił odpowiedzi, ani nie podjął żadnej czynności materialno-technicznej. Wskazano przy tym, że wniosek z dnia 23 października 2015r. zawierał jeszcze dodatkowe zapytania, do których organ również się nie odniósł. Podniesiono, że stosownie art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej Wójt Gminy Ł. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznych. Informacje, o udzielenie których wnioskował skarżący, są informacjami publicznymi. Wnioski dotyczą bowiem sfery finansów publicznych, której nadrzędną cechą jest jawność i przejrzystość w zakresie gospodarowania środkami publicznymi oraz prac komisji powołanej przez Wójta w celu dokonania oceny pracy Dyrektora Szkoły. Zatem Wójt Gminy Ł. był zobowiązany do rozpoznania wniosków, a niepodjęcie tej czynności świadczy o jego bezczynności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ł. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na uwzględnienie skargi. Podniósł, że po wniesieniu skargi organ dokonał jej analizy i uznał jej zasadność. W związku z tym uwzględnił ją w całości w trybie art. 54 ust. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podano, że w drodze odrębnego pisma udzielono skarżącemu informacji publicznej w żądanym zakresie, którego odpis wraz z załącznika przesłano także do Sądu. W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącego podał, ze w dniu 28 grudnia 2015r. do jego Kancelarii wpłynęło pismo Wójta Gminy Ł. z dnia 23 grudnia 2015r. wraz z załącznikami. Jednakże w ocenie pełnomocnika skrzącego pismo to należy traktować jako element odpowiedzi na skargę, gdyż pismo to powinno zostać przekazane skarżącemu bezpośrednio. Skoro zaś pismo to nie zostało doręczone skarżącemu to należy uznać, że skarżący go nie otrzymał. Wyjaśniona, że na etapie składania wniosku skarżący nie był reprezentowany przez pełnomocnika, a ponadto pełnomocnik został upoważniony tylko do sprawy dotyczącej bezczynności organu. Ponadto podniesiono, że odpowiedź Wójta Gminy Ł. jest niepełna. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 12 kwietnia 2016r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała stanowisko strony skarżącej odnośnie braku doręczenia odpowiedzi bezpośrednio skarżącemu. Jednakże wyjaśniła, że gdyby pismo Wójta uznać za odpowiedź na wnioski skarżącego, to nie została udzielona odpowiedz na pkt 3 wniosku z 5 października 2015r., dotyczący wskazanej tam uchwały rady oraz nie udostępniono skarżącemu protokołu z posiedzenia zespołu ds. oceny Dyrektora ZSP w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie częściowo zasługuje na uwzględnienie. W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. poz. 2058 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu określa przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, iż informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., sygn. II SA 1956/02, LEX nr 78062). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. należy zatem odnosić do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Wskazać jednak należy, iż wprawdzie zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej, nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, lecz w odniesieniu do informacji przetworzonej uprawnienie to jest ograniczone, gdyż obejmuje je tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu prawnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że wójt gminy jest organem władzy publicznej, co wynika z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminny (Dz.U. z 2015r. poz. 1515 ze zm.). Zatem należy do kręgu podmiotów, które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym złożenie wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nakłada na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Organ ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w przypadku, że żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13). Zatem brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ – po wniesieniu skargi do Sądu - udzielił informacji, która w znacznej części czyni zadość wnioskom skarżącego. Należy przy tym wyjaśnić, że nie jest zasadne stanowisko pełnomocnika skarżącego, że doręczenie odpowiedzi na wnioski skarżącego do rąk jego pełnomocnika, a nie skarżącemu bezpośrednio nie stanowi wypełnienia żądania strony. Należy bowiem wskazać, że w niniejszej sprawie udzielenie informacji nastąpiło w trybie autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., już po wniesieniu skargi, a zatem w dacie, w której był ustanowiony pełnomocnik. Poza tym z treści pełnomocnictwa wyraźnie wynika, że ma ono charakter ogólny i dotyczy reprezentowania skarżącego przed sądami, ale też przed organami administracji publicznej. Wbrew zatem twierdzeniom pełnomocnika nie był on ustanowiony wyłącznie do wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości okoliczność, że doręczenie odpowiedzi pełnomocnikowi skarżącego było prawidłowe. Natomiast z wyjaśnień pełnomocnik na rozprawie wynika, że odpowiedź ta nie była pełna, gdyż organ nie odpowiedział na wniosek skarżącego z dnia 5 października 2015r. odnośnie uchwały o przeniesieniu 200 tys. zł z planu finansowego Urzędu Gminy w Łukcie do paragrafu placowego planu finansowego Zespołu Szkolno–Przedszkolnego, a także na wniosek skarżącego z dnia 23 października 2015r. odnośnie udostępnienia protokołu posiedzenia zespołu do sporządzenia oceny pracy Dyrektora ZSP w Ł.. Wprawdzie obecny na rozprawie Wójt Gminy Ł. wyjaśnił, że takich dokumentów nie posiada, gdyż przedmiotowa uchwała nigdy nie została podjęta, a także nie został sporządzony żaden protokół z posiedzenia zespołu do oceny pracy Dyrektora ZSP w Ł., jednakże nie zwalnia to organu z udzielenia w tym zakresie informacji w formie pisemnej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosków skarżącego w zakresie określonym w wyroku, a w pozostałym zakresie postępowanie umorzył. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż – jak wynika z wyjaśnień Wójta złożonych na rozprawie - bezczynność organu wynikała z braku możliwości załatwienia wszystkich wniosków wnoszonych przez skarżącego w znacznej ilości w ustawowym terminie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.