II SAB/Ol 87/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P.B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania postanawia odrzucić skargę. P.B. pismem z dnia 6 lipca 2016 r. wystąpił do Prezydenta z prośbą o uznanie zajmowanego przez niego lokalu komunalnego przy ul. "[...]" za niemieszkalny i jego zmianę na inny lokal mieszkalny. Wskazał, że podłoga w mieszkaniu ułożona jest na żużlu –substancji wydzielającej opary rakotwórcze. Stwierdził, że zamieszkiwanie w lokalu przez 10 lat, spowodowało u niego chorobę nowotworową. W odpowiedzi, pismem z dnia 26 lipca 2016 r. Prezydent Olsztyna poinformował skarżącego, że nie ma możliwości przychylenia się do prośby. Argumentował, że stan techniczny podłogi był przedmiotem wielokrotnych analiz. Podczas oględzin lokalu nie stwierdzono wyczuwalnej woni gazów. Wskazał na parametry lokalu i uznał, że nie może spełnić oczekiwań skarżącego. Zachęcił skarżącego do zgłoszenia się do dobrowolnej zamiany lokalu z innym najemcą. W dniu 28 lipca 2016 r. skarżący złożył pismo w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym podniósł zarzuty przeciwko zajętemu przez Prezydenta stanowisku. Opisał stan techniczny lokalu i podniósł, że Prezydent świadomie naraża go na utratę zdrowia i życia. Przy piśmie z dnia 4 sierpnia 2016r. skarżący wnosił w uzupełnieniu odwołania z dnia 28 lipca 2016 r. o uwzględnienie przez SKO wyników badania histopatologicznego. Pismem z dnia 30 sierpnia SKO, na podstawie art. 231 k.p.a., przekazało skargę P.B. do rozpatrzenia według właściwości Radzie Miasta. P.B. wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrzeniu jego odwołania od decyzji Prezydenta z dnia 26 lipca 2016r. Zarzucił, że odmawia mu się ustawowego prawa do odwołania i natychmiastowej pomocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w ramach oceny merytorycznej pisma skarżącego z dnia 28 lipca 2016 r., uzupełnionego pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r., uznał, że określony w nim przedmiot nie stanowi sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Z uwagi na treść art. 227 k.p.a. przyjęto, że wystąpienie skarżącego stanowi skargę powszechną na naruszenie jego interesów w zakresie uznania dotychczasowego lokalu za niemieszkalny. SKO argumentowało, że nie potraktowało wystąpienia P.B. stricte procesowo, gdyż przepisy ogólne k.p.a., w tym rozdział 9 Działu II k.p.a., nie mogą mieć zastosowania w przedmiotach innych, niż sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Ponadto SKO dążyło do spowodowania merytorycznego załatwienia sprawy. Pod tym względem ograniczenie się do ewentualnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania nie przyczyniłoby się do rozwiązania problemu skarżącego. SKO podniosło, że w wielu aktach prawa miejscowego wydanych w wykonaniu delegacji z art. 21 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego znajdują się postanowienia dotyczące zasad przekształcenia (przekwalifikowania) lokalu mieszkalnego w niemieszkalny, dające kompetencje organowi wykonawczemu gminy w tym zakresie. Choć w uchwale Nr XLI/718/13 Rady Miasta takich postanowień nie ma, to nie oznacza, że w drodze specjalnej uchwały rady nie może nastąpić wyłączenie konkretnego lokalu niespełniającego wymogów lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu mieszkaniowego. Uprawnienie w tym zakresie posiada bowiem organ stanowiący. Skonstatowano, ze przekazanie przez Kolegium wystąpienia P.B. Radzie Miasta według właściwości było zatem słuszne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu, bowiem przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjaśnić należy, iż kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co ma tę konsekwencję, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów i czynności w sprawach administracyjnych, czyli takich, w których następuje autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki. Możliwe jest także skarżenie bezczynności organu w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Ten przepis obejmuje bezczynność lub przewlekłość procesową, a zatem skargi te wiązać należy tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym, których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia, wyłączonych z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, s. 115). Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi bowiem, że dopuszczalna jest kontrola sądowa w sprawach innych niż określonych w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Podkreślić należy, że sądy administracyjne nie są powołane do rozstrzygania spraw innych niż sądowoadministracyjne, w szczególności do rozpoznawania spraw, których orzekanie należy do właściwości sądów powszechnych. Wynika to również z art. 184 Konstytucji RP, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy zamiany wynajmowanego już przez skarżącego lokalu komunalnego, a więc dotyczy posiadanego już prawa do lokalu komunalnego. W uchwale z dnia 21 lipca 2008r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na etapowość procedury oddawania w najem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych sam etap zawarcia umowy czy odmowy zawarcia umowy najmu z osobą zweryfikowaną jako spełniającą określone przez radę gminy kryteria, bez wątpienia ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jedynie rozstrzygnięcie o spełnieniu przesłanek do ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy przez konkretny podmiot wnioskujący, wymaga zachowania trybu administracyjnoprawnego, tj. wydania aktu, stwierdzającego istnienie albo brak uprawnienia odpowiadającego przesłankom określonym przez lokalnego prawodawcę. Kwestionowane przez skarżącego pismo Prezydenta z dnia 26 lipca 2016r., nie jest decyzją administracyjną, nie dotyczy bowiem sprawy administracyjnej. Jego treść wskazuje jednoznacznie, że jest jedynie pismem informacyjnym kierowanym do skarżącego o sposobie załatwienia jego wniosku w sprawie dotyczącej zamiany wynajmowanego lokalu komunalnego i uznania go za niemieszkalny, a kwestie te regulowane są przepisami prawa cywilnego - ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 150 ze zm.). W wyroku z dnia 2 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 2082/13, (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pismo o braku możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o zamianę lokalu mieszkalnego nie zawiera władczego rozstrzygnięcia decydującego o sytuacji prawnej strony, jak również nie nakłada żadnych konkretnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień wynikających z przepisów prawa. Pismo to, jest jedynie stanowiskiem organu informującym o stanie faktycznym i prawnym sprawy, i nie może być uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Samo udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1200/15, z dnia 11 maja 2016 r., II SA/Kr 1859/14 oraz postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 24 maja 2016r., sygn. akt II SAB/Bk 17/16, publ. na stronie orzezcenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ skarga na bezczynność w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania od pisma w sprawie zamiany lokalu komunalnego nie należy do kategorii wyżej wymienionych aktów lub czynności. Inaczej rzecz ujmując, skoro przedmiot sprawy nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to również czynność nierozpoznania odwołania od takiego pisma nie może być uznany za sprawę sądowoadministracyjną. Z tych też względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w postanowieniu.