II SAB/Ol 9/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi H. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowe co do bezczynności organu; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wnioskiem z 15 stycznia 2020 r. (data wpływu do organu) H. K. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy (dalej jako: "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. kserokopii umowy leasingowej autobusu Autosan o nr rej. "[...]"; 2. podania czy firma leasingowa wyraziła zgodę na użyczenie tego autokaru - udostepnienie kserokopii treści zgody na użyczenie; 3. treści umowy użyczenia autobusu Autosan o nr jej. "[...]" firmie A; 4. podania wysokości zadłużenia z tytułu przyznanego limitu kredytu w rachunku bieżącym na dzień 31.12.2019. Skarżący wskazał, aby wnioskowane informacje zostały mu przesłane na piśmie na jego adres. Pismem z 28 stycznia 2019 r. Sekretarz Gminy, działając z upoważnienia Wójta Gminy, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia przedmiotowego wniosku. Wskazał, że wniosek zostanie załatwiony w terminie do 5 marca 2020 r. Uzasadnił, że w urzędzie brak jest oryginału umowy Leasingu nr "[...]" zawartej w dniu 08.09.2017 r. pomiędzy B a Gminą. Wyjaśnił, że nikt z pracowników Urzędu Gminy nie potwierdził odbioru dokumentów dot. umowy Leasingu od poprzedniego Wójta Gminy czy też Skarbnika, Zastępcy Wójta, jak również innej dokumentacji związanej z Leasingiem autokaru Autosan "[...]". W związku z tym, wystąpiono z wnioskiem o udostępnienie dokumentacji od B. W dniu 6 lutego 2020 r. (data nadania pocztowego) skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy postępowania w sprawie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych. Zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Podniósł, że organ ewidentnie uchyla się od udzielenia odpowiedzi. Wskazał, że nawet gdyby gmina nie posiadała oryginału umowy Leasingu nr "[...]", to i tak powinna zostać udzielona odpowiedź na pozostałe trzy pytania. Wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy i nie załatwił sprawy w terminie oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w ustawowym terminie od daty otrzymania odpisu wyroku. Ponadto skarżący wniósł o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zwrot kosztów postepowania według norm przepisanych, na podstawie art. 199 i art. 200 p.p.s.a. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi i zawartych w niej wniosków, ewentualnie o umorzenie postępowania. Nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że postępowanie jest dotknięte przewlekłością. Stwierdził, że całkowicie chybiony jest zarzut braku uzasadnienia dla wyznaczenia nowego terminu. Podniósł, że wielość wniosków o udzielenie informacji w zakresie udostępnienia informacji publicznej składanych przez skarżącego ma na celu zdestabilizowanie pracy urzędu. Znając motyw działania skarżącego, organ był zmuszony przekazać w niniejszej sprawie prolongatę terminu, z uwagi na szczegółowe udzielenie odpowiedzi w zakresie podnoszonych kwestii oraz zebranie dokumentów, których nie był w stanie odnaleźć. Organ oświadczył, że skarżący zdaje sobie sprawę, że to właśnie on - będąc byłym Wójtem Gminy, nie dokonał zdania rzeczy ani dokumentacji. Nie uczynił to jego zastępca, czy osoby z jego najbliższego kierownictwa. Ponadto odszukanie dokumentów jest czasochłonne, gdyż wiele z nich po prostu zaginęło. Skoro więc obecny Wójt Gminy, swoje urzędowanie rozpoczął od braku zdania dokumentów, to odnalezienie ich jest niezwykle ciężkie i prowadzi do wydłużenia w czasie. Podał, że pojęcie "przewlekłość postępowania", wprowadzone do procedury administracyjnej i sądowo - administracyjnej obok pojęcia bezczynności organu, nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, stąd jego treść należy odkodować w drodze wykładni. Przy jej dokonywaniu nie można pomijać podstawowych założeń procedury administracyjnej, wynikających z art. 12 § 1 i 2 k.p.a., obligujących organy do wnikliwego działania w sprawie. Przewlekłość postępowania jest zachowaniem organu niezgodnym z prawem, ale w innej formie niż bezczynność i stanowi kwalifikowaną postać bezczynności. Nie każda zwłoka organu może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona i nadmierna. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonana musi być tym samym na podstawie analizy charakteru dokonywanych czynności jak i stanu faktycznego sprawy. Oceniając, czy doszło do przewlekłości postępowania sąd bada, czy podejmowane przez organ w postępowaniu jurysdykcyjnym czynności zamierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne, nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że strona była na bieżąco informowana o kierunku prowadzonego postępowania oraz powodach i zakresie prolongaty terminu. Intencją organu było dołożenie należytej staranności w merytorycznej odpowiedzi dla skarżącego, z uwagi na jego szeroką znajomość prawa i uprawdopodobnienie, że będzie występował na drogę sądową. Organ chciał udostępnić informacje po skompletowaniu wszystkich informacji od podmiotu trzeciego, który w swoim działaniu jest niezależny. Zdaniem organu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. uprawniał go do prolongaty terminu. Podkreślił, że termin nakreślony na udzielenie odpowiedzi jest wskazany precyzyjnie do 5 marca 2020 roku, jest to termin maksymalny. Zważono też, że organ nie kwestionował, że wskazane dokumenty nie są informacją publiczną, stąd nie było nawet mowy o tym, by skarżący miał otrzymać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że pismem z dnia 14 lutego 2020 r. poinformował skarżącego, iż kredyt w rachunku bieżącym na dzień 31.12.2019 r. wynosi 0,00 zł. Pismem z dnia 26 lutego 2020 r. skarżący otrzymał kopię umowy Leasingu Operacyjnego nr "[...]" po tym, jak w dniu 21 lutego 2020 r. Urząd Gminy otrzymał kopię umowy potwierdzonej za zgodność z oryginałem od B. Również w dniu 26 lutego 2019 r. została przesłana do skarżącego kserokopia umowy użyczenia, o którą wnioskował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 1429 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania. W niniejszej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a wniosek dotyczył udostepnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym załatwienie wniosku skarżącego należało do obowiązków organu wykonawczego gminy, jako organu ją reprezentującego. Tak też uczynił Wójt Gminy. Jednak wniosek skarżącego został rozpatrzony w części z przekroczeniem ustawowego terminu. Nie można bowiem pomijać, że wniosek skarżącego dotyczył czterech kwestii. Organ zaś przedłużył termin udostępnienia wszystkich żądanych informacji z powodu braków w dokumentacji co do pierwszego z punktów. Uzasadniona została zatem prolongata terminu tylko co do pierwszego z punktów wniosku i ewentualnie powiązanego z nim pkt 2 wniosku. Organ nie wykazał, aby istniały przeszkody w udzieleniu odpowiedzi skarżącemu na pkt 3 i 4 wniosku. Udostępnienie na wniosek następuje zaś bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W związku z powyższym organ zobowiązany był udostępnić posiadane informacje publiczne, o które wnioskował skarżący, najpóźniej do 29 stycznia 2020 r. Bezspornie termin ten nie został w sprawie zachowany co do pkt 3 i 4 wniosku, gdyż żądane w tym zakresie informacje organ udostępnił odpowiednio pismem z 14 lutego i 26 lutego 2020 r., po wniesieniu skargi. Skarżący zasadnie wytknął organowi, że nie było podstaw do przedłużenia terminu załatwienia wszystkich żądań wniosku. Wobec zaniechania udzielenia skarżącemu odpowiedzi na pkt 3 i 4 wniosku w ustawowym terminie, mimo dysponowania informacjami na temat limitu kredytu w rachunku bieżącym i posiadania wnioskowanej umowy użyczenia, którą obecnie urzędujący Wójt Gminy podpisał w dniu 2 września 2019 r., organ dopuścił się bezczynności w tym zakresie, co uzasadniało wniesienie skargi. Wbrew przekonaniu skarżącego organowi nie można jednak przypisać przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami art. 35 lub art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W orzecznictwie podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania jak np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 9/12; z dnia 21 kwietnia 2016r., sygn. akt II SAB/Ol 85/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostrzec należy, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie, a więc bezczynność. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Także użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje, że stany te mogą występować łącznie. Dlatego może dochodzić do rozbieżnych interpretacji na tle konkretnych stanów faktycznych, czy w istocie właściwy jest zarzut bezczynności, czy przewlekłości. W realiach niniejszej sprawy bezspornie organ dopuścił się bezczynności w zakresie realizacji pkt 3 i 4 wniosku, gdyż powinien udostępnić skarżącemu niezwłoczne dane, które posiadał. Jednocześnie organ racjonalnie uzasadnił dlaczego nie może załatwić wniosku w części wymagającej uzyskania utraconych dokumentów umowy leasingowej, co uzasadniało zastosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie pkt 1 i 2 wniosku. Z argumentacji organu wynika, że jego intencją było kompleksowe załatwienie wniosku. Ostatecznie organ udostępnił wnioskowane informacje 14 i 26 lutego 2020 r. Czas jaki upłynął pomiędzy wpływem wniosku (15 styczeń) a udostępnieniem żądanych informacji i podejmowane przez organ celowe czynności zmierzające do kompleksowego załatwienia wniosku przekonują, że organowi nie można przypisać przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyjmując powyższe ustalenia, Sąd uwzględnił, że skarżący nie zanegował ustania bezczynności organu. W dniu 11 marca 2020 r. skarżącemu doręczona została odpowiedź organu na skargę wraz z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych skargi. Pismem z 13 marca 2020 r. skarżący wykonał wezwanie Sądu, nie kwestionując w ogóle informacji podanych przez organ. Ponadto w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy znajdują się pisma adresowane do skarżącego, wzmiankowane wyżej, stanowiące odpowiedź na jego wniosek. Z doręczonej skarżącemu umowy leasingowej wynika zaś, czy wymagana jest zgoda na użyczenie (pkt 2 wniosku). W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.i.d.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, ale także wówczas, gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, a ponadto gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2321/14 i wyrok NSA z 8 października 2019 r. , sygn. akt I OSK 4084/18, publ. w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd umorzył postępowanie sądowe wobec udzielenia informacji publicznej (pkt 1. wyroku). W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Przy czym w obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2. wyroku. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak wynika z akt sprawy, organ w terminie 14 dni od wpływu wniosku podjął działanie mające na celu kompleksowe załatwienie wniosku. Organ błędnie tylko założył, że wszystkie punkty wniosku należy załatwić jednocześnie. Powyższe uzasadniało też oddalenie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zważyć należy bowiem, że art. 149 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem bezczynności, lecz daje mu takie uprawnienie. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. Ponadto w orzecznictwie sadów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter kompensacyjny. Skarżący zaś w ogóle nie uzasadnił wniosku w tym zakresie i nie wykazał, aby na skutek omówionej bezczynności poniósł obiektywnie jakąkolwiek krzywdę. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a.