II SAB/Ol 91/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza Miasta w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2021 r., M.K. (dalej jako: "strona", "skarżący"), zwrócił się do Burmistrza o przesłanie kopii dokumentu, w którym Prezes Sp. A wyjaśnia przyczyny wykorzystywania pracowników i majątku Spółki do celów osobistych. Odpowiadając na wniosek, pismem z dnia 9 czerwca 2021 r., Burmistrz stwierdził, że korespondencja, w tym także mailowa, osoby wykonującej zadania publiczne nie jest informacją publiczną, nawet jeśli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej do podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Od "dokumentów urzędowych", o jakich mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.), dalej jako: "u.d.i.p.", odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym, wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Burmistrz stwierdził, że należy uznać, iż żądanie strony nie obejmuje informacji publicznej, a ww. korespondencja ma walory korespondencji wewnętrznej. W dniu 11 czerwca 2021 r. skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od ww. pisma Burmistrza z dnia 9 czerwca 2021 r., jako od decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 5 lipca 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się z odwołaniem od powyższego pisma Burmistrza, wskazało, że brak jest po stronie Kolegium podstawy prawnej do rozpoznania odwołania od pisma Burmistrza z dnia 9 czerwca 2021 r. Pismo to nie zawiera elementu koniecznego decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Tym samym, nie może być uznane za decyzję administracyjną. Wobec tego, w przypadku, gdy zainteresowany uważa, że Burmistrz pozostaje w bezczynności, stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżania, w tym także ponaglenie. W razie bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, podmiotowi przysługuje wprost skarga do sądu administracyjnego. Skarżący złożył skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem organu w dniu 15 lipca 2021 r. w związku z brakiem właściwej reakcji na ponaglenie. Wskazał, że pismem z dnia 9 czerwca 2021 r., Burmistrz odmówił udzielenia informacji publicznej, a z otrzymanej korespondencji wynika, że decyzja w sprawie nie zostanie wydana. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Burmistrza, że korespondencja pomiędzy Burmistrzem a Prezesem Spółki jest korespondencją wewnętrzną Urzędu czy Spółki, dotyczy bowiem podejrzenia wykorzystywania pracowników oraz majątku Spółki do czynności prywatnych, w tym czynności zarobkowych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zakres żądanej informacji, w której zostały poruszone zagadnienia ze sfery prywatnej, nie ma cech informacji publicznej i Burmistrz nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, uw. 72 do art. 3). W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), powoływanej dalej również jako: u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Przy czym, prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Do takich podmiotów należy bez wątpienia Burmistrz, który jest podmiotem publicznym, zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. Winien on albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia trybie decyzji administracyjnej (o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295. W przedmiotowej sprawie tak właśnie postąpił Burmistrz, informując wnioskodawcę pismem z dnia 9 czerwca 2021 r., że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Żądana przez skarżącego korespondencja z Prezesem Spółki, zdaniem organu, ma walory korespondencji wewnętrznej, a poruszane w niej zagadnienia obejmują zasadniczo zagadnienia sfery prywatnej Prezesa Spółki, niedotyczące działalności Spółki. Wobec czego, korespondencja ta nie może zostać udostępniona. Stanowisko to organ podtrzymał w piśmie z dnia 9 lipca 2021 r. Sąd podziela stanowisko organu, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej. Wnioskowane dokumenty – pismo od Prezesa Spółki w przedmiocie wykorzystywania majątku Spółki do celów prywatnych - nie nosi bowiem cech "dokumentu urzędowego" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Wnioskowana informacja stanowi "dokument wewnętrzny", który służy wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów. Prezes Spółki udzieliła informacji Burmistrzowi, który dopiero zdecyduje, jak postąpić z tą informacją i jakie podjąć działania oraz czy je w ogóle podejmować. Pojęcie dokumentu wewnętrznego, który sam w sobie nie stanowi informacji publicznej, odnosi się przede wszystkim do tych dokumentów, które nie są kierowane na zewnątrz. Służą one bowiem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 2374/21). Dokumenty wewnętrzne są niewiążące, sporządzone w dowolnej formie (notatki, zapiski) i służące wymianie informacji, przygotowaniu i wypracowaniu określonych stanowisko końcowych, czy finalnej koncepcji, Ze względu na ich subsydiarną role nie są one zatem uznawane za przejaw zewnętrznej działalności danego podmiotu. Wskazać należy, że udzielona przez Prezesa Spółki informacja nie ma charakteru wiążącego co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, nie jest wyrazem stanowiska organu, tym samym, nie stanowi informacji publicznej. Dokumenty, nieprzesądzające o kierunkach działania organu, nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji, po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi sposobami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest zaś konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 77/21). Taki charakter ma bez wątpienia pismo, skierowane do Burmistrza przez Prezesa Spółki, żądane przez skarżącego w ramach informacji publicznej. Nie stanowi ono o podjęciu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, jest wymianą informacji, służącej do wypracowania ostatecznego stanowiska w sprawie. Tym samym, w ocenie Sądu, żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.