III OSK 2374/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 66/19, w sprawie ze skargi P. J. na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 66/19, zobowiązał Rektora [...] (dalej jako Rektor, organ lub podmiot zobowiązany) do załatwienia wniosku P. J. (dalej jako strona lub skarżący) z dnia [...] maja 2019 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2) oraz zasądził od Rektora na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] maja 2019 r. skarżący – jako prezes Klubu [...] – zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) oficjalnej korespondencji (pism, raportów, itp. – tj. wszelkich oficjalnych dokumentów prostych, nieprzetworzonych) przekazywanej z jednostki Centrum [...] (dalej jako Centrum) do Rektora lub jego zastępców w okresie [...].01.2014 r. – [...].05.2019 r.; 2) oficjalnej korespondencji (pism, raportów, itp. – tj. wszelkich oficjalnych dokumentów prostych, nieprzetworzonych) przekazywanej przez Rektora lub jego zastępców do Centrum w okresie [...].01.2014 r. – [...].05.2019 r. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2019 r. organ poinformował stronę, że żądane przez niego dane nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.). Nie dotyczą one bowiem problemu lub kwestii mających znaczenie dla większej ilości osób, lecz stanowią tzw. dokumenty wewnętrzne służące wymianie informacji, gromadzeniu materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowiska, przesyłane pomiędzy komórkami organizacyjnymi tego samego podmiotu – [...]. W skardze na bezczynność wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; 2) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o obowiązku udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. Powołując się na stanowisko orzecznictwa strona podkreśliła, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. W ocenie skarżącego zawnioskowane przez niego dane mieściły się we wskazanej definicji informacji publicznej. Organ był zatem zobowiązany do ich udostępnienia w terminie ustawowym. Skoro zaś termin ten upłynął, a organ oświadczył, że nie udzieli żądanych informacji, nie budziło wątpliwości, że pozostaje on w bezczynności. W związku z tym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rektor w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie, albowiem przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie może być tak pismo informujące stronę o nieposiadaniu przez żądane przez nią dane charakteru informacji publicznej, jak i ewentualna bezczynność organu w tym zakresie. W sytuacji jednak uznania wniesionej skargi za dopuszczalną organ wystąpił o jej oddalenie jako bezzasadnej, gdyż stronie została udzielona odpowiedź na złożony przez nią wniosek we właściwym czasie i w odpowiedniej formie. W toku rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] października 2019 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Skarżący ponadto oświadczył, że przedmiotem złożonego przez niego wniosku nie były zapiski, czy notatki, ale oficjalne, proste i nieprzetworzone dokumenty, które nie mają wewnętrznego charakteru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zakwalifikowanie przez organ zawnioskowanych informacji jako dokumentów wewnętrznych było przedwczesne, albowiem nie znajdowało ono potwierdzenia w rzeczywistości. Przez dokumenty wewnętrzne uznaje się bowiem dokumenty niewiążące, sporządzone w dowolnej formie (notatki, zapiski) i służące wymianie informacji, przygotowywaniu i wypracowywaniu określonych stanowisk końcowych, czy finalnej koncepcji. Ze względu na ich subsydiarną rolę nie są one zatem uznawane za przejaw zewnętrznej działalności danego podmiotu. Tymczasem w niniejszej sprawie z wyjaśnień organu nie wynikało, czy korespondencja, której udostępnienia skarżący się domagał, nie jest przypadkiem wyrazem stanowiska Rektora. Trudno więc stwierdzić, nie znając jej treści, czy ma ona w istocie charakter dokumentu wewnętrznego, czy też zewnętrznego. Skarżący wyraźnie zaś zaznaczył, że przedmiotem jego zainteresowania są jedynie oficjalne dokumenty (pisma, raporty), z czego wynika, że nie chodziło mu o udostępnienie materiałów o charakterze roboczym. A chociażby zaś raporty z czynności kontrolnych jako dokumenty urzędowe (art. 76 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 296 ze zm., dalej k.p.a.), stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Sąd zwrócił również uwagę, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do treści złożonego wniosku, rzeczą organu było wezwanie skarżącego do jego sprecyzowania lub uzupełnienia, czego jednak zabrakło. Nie zostało zatem wykazane przez organ, że żądane przez stronę dokumenty nie stanowiły informacji publicznej. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), zobowiązał Rektora do załatwienia wniosku strony w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy oraz zasądził na rzecz strony należne koszty postępowania sądowego. W oparciu o art. 149a § 1 u.p.p.s.a. Sąd przyjął jednocześnie, że stwierdzona w sprawie bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ pozostawał w błędnym przekonaniu co do charakteru żądanej informacji. Z wydanym wyrokiem nie zgodził się Rektor, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionowała go w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 4 lit. a), art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 76 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądane przez skarżącego informacje są informacjami publicznymi, gdyż dotyczą dokumentów urzędowych w sytuacji, gdy z treści żądania skarżącego wynika wprost, że dotyczy ono dokumentów przekazywanych między wewnętrznymi jednostkami organu – Rektorem lub jego zastępcami a Centrum, czyli tzw. dokumentów wewnętrznych, nieskierowanych do podmiotów zewnętrznych; – art. 6 ust. 4 lit. a) oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 76 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądanie udostępnienia oficjalnej korespondencji jest tożsame z żądaniem przez skarżącego dokumentów urzędowych, w sytuacji gdy pojęcie oficjalności jest pojęciem nieprecyzyjnym i nie jest tożsame z dokumentem urzędowym; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 149 § 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w wyniku bezpodstawnego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych wnioskiem znajdzie zastosowanie ustawa o informacji publicznej; – art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że żądana informacja stanowi w całym wnioskowanym zakresie informację publiczną, co uniemożliwia ocenę prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął treść tak sformułowanych zarzutów podkreślając, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się sprzeczności wskazując z jednej strony, że dokument wewnętrzny nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych, z drugiej zaś przyjął, że żądane przez skarżącego informacje, obejmujące właśnie dokumenty wewnętrzne, mają walor informacji publicznej, a także, iż dotyczą dokumentów urzędowych. Konstatacje te dodatkowo nie zostały przez Sąd należycie wyjaśnione, w związku z czym nie wiadomo jakimi motywami kierował się on uznając, że żądane informacje mają w całości walor publiczny. Nie mogło za tym przemawiać zwłaszcza odwołanie się przez skarżącego do nieprecyzyjnego pojęcia oficjalności danych, albowiem oficjalny charakter żądanej korespondencji nie wykluczał tego, że stanowiła ona dokumentację wewnętrzną. W konsekwencji organ stwierdził, że Sąd dokonał niewłaściwej kwalifikacji zawnioskowanych przez stronę danych jako informacji publicznych, czego skutkiem było bezpodstawne zobowiązanie organu do ponownego załatwienia wniosku skarżącego. Z tych powodów Rektor wniósł o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 182 § 2 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 u.p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione. Wobec tego, że skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do tych ostatnich i ustalić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopuścił się podniesionego przez organ naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Trafność skargi kasacyjnej w tym zakresie wykluczałaby bowiem możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych podniesionych w niej zarzutów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13 oraz z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Warto przy tym pamiętać, że naruszenie art. 141 § 4 u.p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1863/20, z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1673/18 oraz z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 251/16). Żadna z wymienionych sytuacji w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi. Choć organ podniósł, że Sąd pierwszej instancji uznał żądane przez skarżącego dane w całości za informację publiczną, w treści sporządzonego uzasadnienia nie sposób doszukać się wskazanego twierdzenia. Przyczyną tego jest zaś fakt, że w istocie stanowisko takie nie zostało w ogóle wyrażone. Sąd wojewódzki zwrócił natomiast uwagę na rzecz zgoła odmienną. Otóż mianowicie w jego ocenie, ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, ograniczających się w zasadzie do udzielonej przez organ odpowiedzi, nie sposób dokonać jakiejkolwiek wiążącej kwalifikacji danych, których udostępnienia skarżący się domagał. Ocenę tę – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – należy podzielić, albowiem nie można jednoznacznie i z pełnym przekonaniem stwierdzić, że żądane przez skarżącego dane stanowią informacje publiczne, jak i że pozbawione są one publicznego waloru. Tego i tylko tego dotyczyło uzasadnienie zaskarżonego wyroku, więc nie sposób uznać, aby zostało ono sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 u.p.p.s.a. w zakresie podniesionym w skardze kasacyjnej. Bezzasadnym w związku z tym był również drugi z zarzutów natury procesowej, podnoszący naruszenie art. 149 § 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy dotychczas prowadzone postępowanie w tym zakresie okazało się niepełne i przez to wadliwe, było konieczne i niezbędne. Wbrew twierdzeniom Rektora, nie przesądza ono również o kierunku ostatecznego rozstrzygnięcia, gdyż zgodnie z zaleceniami Sądu pierwszej instancji, jego działania winny zmierzać przede wszystkim do ustalenia charakteru każdego z dokumentów wymienionych pomiędzy Centrum a Rektorem w okresie podanym we wniosku, a nie do ich bezkrytycznego udostępnienia. Oczywiście zakres tych działań, zważywszy na perspektywę czasową, wydaje się niezwykle obszerny, lecz starania organu w tym kierunku muszą zostać podjęte, aby można było mówić o jego prawidłowym postępowaniu. Trzeba także zauważyć, że organ posiada pełnię swobodny w rozpatrzeniu skierowanego do niego żądania i może skorzystać z przysługujących mu instrumentów ustawowych. Winien on jednak pamiętać, że każde jego działanie musi opierać się o istniejącą, a nie domniemaną podstawę faktyczną oraz że zawsze należy je przekonująco uzasadnić. Z podobnych względów na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 6 ust. 2 u.d.i.p., art. 76 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 76 § 1 i 2 k.p.a., sprowadzające się do podważenia kwalifikacji zawnioskowanych danych jako dokumentów wewnętrznych i uznania ich za dokumenty urzędowe. W tym miejscu należy poczynić uwagę, że oba zarzuty powołują się na częściowo nieistniejące przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. na art. 6 ust. 4 lit. a). Intencja autora skargi kasacyjnej wskazuje jednakże, że jego zamiarem było powołanie się na art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., albowiem przepis ten pojawia się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i koresponduje z normą prawną, do której odwołał się również Sąd pierwszej instancji. Dlatego też w dalszych rozważaniach to właśnie on zostanie przyjęty jako element obu podstaw kasacyjnych. I tak, wbrew twierdzeniom organu Sąd wojewódzki ani nie zakwalifikował zawnioskowanych informacji jako dokumentów wewnętrznych ani nie uznał ich za dokumenty urzędowe. Co więcej, w pierwszym z wymienionych przypadków zgodził się on z organem co do cech jakie winien spełniać dokument wewnętrzny. Również i Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to podziela przyjmując, że pojęcie dokumentu wewnętrznego, który sam w sobie nie stanowi informacji publicznej, odnosi się przede wszystkim do tych dokumentów, które nie są skierowane na zewnątrz. Służą one bowiem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu podglądów i stanowisk oraz mogą określać zasady działania w danych sytuacjach, czy też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2337/15, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/15, z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1163/15, oraz z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1561/18, wraz z powołanym w nich orzecznictwem). Zaprezentowane jednak przez organ założenie o wewnętrznym charakterze zawnioskowanych danych tylko z tego powodu, że ich adresatem i nadawcą były jednostki skupione w ramach tego samego podmiotu, jest z gruntu błędne. Po pierwsze dlatego, że jest ono tylko hipotezą nieuwzględniającą w ogóle możliwości wymiany pomiędzy Centrum a Rektorem jakiejkolwiek korespondencji zawierającej dane publiczne, gdy w rzeczywistości nie zostało w żaden sposób ustalone, jakie dokumenty były kierowane względem siebie przez te jednostki. Po drugie zaś z tego powodu, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej wcale nie była korespondencja adresowana do Rektora bądź Centrum, a jedynie przekazywana wzajemnie pomiędzy tymi podmiotami. Przekazaniu podlegać mogły zaś nie tylko dokumenty wewnętrzne, sporządzone przez Centrum bądź Rektora, ale także dokumenty zewnętrzne znajdujące się w posiadaniu jednej bądź drugiej jednostki. Stąd też założenie a priori, że w sprawie mamy do czynienia wyłącznie z dokumentami wewnętrznymi, pozbawionymi cech informacji publicznej, bez ich wcześniejszego zweryfikowania, nie zasługiwało na aprobatę. Dążąc do przekonania organu o przedwczesności uznania zawnioskowanych danych za dokumenty wewnętrze, Sąd pierwszej instancji jedynie tytułem przykładu i w nawiązaniu do fragmentu żądania skarżącego odwołał się do raportów kontrolnych jako dokumentów urzędowych. Nie oznacza to jednak, że w podobny sposób zakwalifikowano wszelką pozostałą dokumentację, o której mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Także tą określoną przez stronę jako "oficjalną". Do tego wymagane było bowiem przeprowadzenie jej szczegółowej i jednostkowej analizy, a tej w niniejszej sprawie zabrakło. A skoro tak to Sąd pierwszej instancji nie mógł dokonać błędnej kwalifikacji dokumentacji, z którą nie miał okazji się zapoznać i uchybić tym samym powołanym przez organ przepisom prawa materialnego w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Reasumując należało zatem stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.