II SAB/Łd 66/19

Dnia 17 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Bożena Kasprzak, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 roku sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Rektora Politechniki [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Rektora Politechniki [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2019 roku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Rektora Politechniki [...] na rzecz skarżącego P. J. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Pismem z dnia 5 lipca 2019 r. P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność Rektora Politechniki [...] z siedzibą w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pismem z dnia 23 maja 2019 roku zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. Oficjalnej korespondencji (pism, raportów, itp. tj. wszelkich oficjalnych dokumentów prostych, nieprzetworzonych) przekazywanej z jednostki Centrum Sportu Politechniki [...] kierowanej do JM Rektora PŁ lub jego zastępców w okresie 01.01.2014 r.- 23.05.2019 r., 2. Oficjalnej korespondencji (pism, raportów, itp. tj. wszelkich oficjalnych dokumentów prostych, nieprzetworzonych) przekazywanej od JM Rektora P[...] lub jego zastępców kierowanych do Centrum Sportu Politechniki [...] w okresie 01.01.2014 r. -23.05.2019 r. W piśmie z dnia 30 maja 2019 r. Rektor odmówił mu jednak udostępnienia powyższych informacji argumentując, że nie stanowią one informacji publicznych. W opinii skarżącego wskazane przez niego we wniosku informacje mieszczą się w definicji "informacji publicznej", wobec czego wniósł o zobowiązanie Rektora do załatwienia wniosku z dnia 23 maja 2019 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rektor Politechniki [...] z siedzibą w Ł. wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej. Zdaniem organu żądana informacja nie jest informacją publiczną, bowiem aby informacja uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Dalej organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny informacją publiczną nie są informacje zawarte w dokumentach wewnętrznych wymienianych pomiędzy komórkami organizacyjnymi podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji. Od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (tak w wyroku NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12, LEX nr 1264898; podobnie w wyrokach NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12, LEX nr 1242950 oraz z 17 października 2013 r., I OSK 1105/13, LEX nr 1556928, zob. E. Jarzęcka-Siwik, "Dostęp do informacji publicznej (uwagi krytyczne)", Kontrola Państwowa z 2002 r., Nr l, s. 29). Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące dokumentu wewnętrznego zaakceptował Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 (Dz.U. poz. 1435, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) stwierdził, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji". Zdaniem organu wniosek o udzielenie informacji publicznej skierowany przez P.J. dotyczył korespondencji prowadzonej pomiędzy komórkami wewnętrznymi jednego podmiotu -- Politechniki [...] (pomiędzy Rektorem i jego zastępcami a Centrum Sportu Politechniki [...]), czyli tzw. dokumentów wewnętrznych w związku z czym informacje tam zawarte nie są objęte walorem informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym organ udzielił niezwłocznie w drodze zawiadomienia P. J. pismem z dnia 30 maja 2019 r. odpowiedzi, że nie ma podstaw do ujawnienia żądanych informacji. W postanowieniu z dnia 24 stycznia 2016 r. NSA w sprawie I OSK 928/2005, LEX nr 167166 uznał, że pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stąd, zdaniem organu, złożona skarga podlega odrzuceniu. W sytuacji, gdy organowi nie można zarzutu bezczynności - bo udzielona przez niego w formie czynności materialno-technicznej odpowiedź nie podlega zaskarżeniu w trybie skargi do sadu administracyjnego - skarga jest niedopuszczalna. Organ wskazał, że gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą jednak podstawy do odrzucenia skargi, to niewątpliwie istnieją podstawy do oddalenia skargi jako bezzasadnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak stanu bezczynności wynikającego z udzielenia odpowiedzi na wniosek niezwłocznie po otrzymaniu wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109). W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U.2018.1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wnikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zaznaczyć zatem należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pod pojęciem "informacji publicznej" rozumie się każdą informację dotyczącą "sprawy publicznej". Ustawa w żadnym przepisie nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", a przepis art. 6 ust. 1 jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Przy kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej nie wystarczy kierować się jedynie tym, kto wytworzył daną informację i jaką ma formę czy postać. Istotne jest bowiem to, co dana informacja zawiera, a więc czy dotyczy sprawy publicznej ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.10.2016 r. sygn. akt II Sab/Wa 242/16 – LEX nr 2177761). W przedmiotowej sprawie organ stoi na stanowisku, że żądane przez skarżącego informacje stanowią dokumenty wewnętrzne, nie objęte walorem informacji publicznej. Warto więc wyjaśnić w tym miejscu, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwraca się uwagę na pojęcie "dokumentu wewnętrznego". Terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą wskazywać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2770/13, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3007/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, art. 61, w: "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005 r., s. 6). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A2013, nr 8, poz. 122). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawie stwierdzić należy, że z wyjaśnień organu nie wynika czy korespondencja, o której udostępnienie wnosił skarżący stanowi dokument wewnętrzny np. czy przypadkiem nie jest ona wyrazem stanowiska organu. Wobec niezałączenia żądanej przez skarżącego korespondencji do akt sprawy trudno stwierdzić, jaki ma ona rzeczywiście charakter. Istotne jest, czy korespondencja ta była korespondencją wewnętrzną czy zewnętrzną, ale także przede wszystkim istotna jest jej treść. Skarżący zaznaczył jednak, iż wnosi o udostępnienie oficjalnej korespondencji np. pism, raportów, co potwierdza, że nie chodzi tu o informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej, stanowiące pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Podkreślenia wymaga, że raporty chociażby z czynności kontrolnych są - co do zasady - dokumentami urzędowymi sporządzanymi w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 K.p.a.). Stanowią zatem informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Należy również wskazać, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do treści złożonego wniosku, rzeczą organu było wezwanie skarżącego do jego sprecyzowania, bądź uzupełnienia. Takiego wezwania w aktach sprawy brak. Wobec powyższego, w ocenie Sądu organ, który nie wykazał w żaden sposób, iż żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, pozostaje bezczynny wobec realizacji wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2019 r. Sąd zatem w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2019 roku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, zaś na podst. art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Organ udzielając odpowiedzi na wniosek strony skarżącej w terminie określonym ustawą, pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu co do charakteru żądanej informacji. Tym samym nie sposób uznać, aby bezczynność miała charakter rażący. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. dc