II SAB/Ol 92/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Rady Miejskiej w podjęciu uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości oddala skargę. P. K. – reprezentowany przez adw. M. S. – wniósł skargę na bezczynność Rady Miejskiej w "[...]" – w trybie art. 101a ust. ustawy o samorządzie gminnym – zarzucając niewykonanie czynności nakazanej prawem, a mianowicie art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niepodjęcie uchwały o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości w obszarze, jaki został przewidziany do przeprowadzenia scalania i podziału w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rekreacyjnych w obrębie "[...]" – wieś "[...]". Wniósł o zobowiązanie Rady Miejskiej w "[...]" do podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości w obszarze przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeśli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy po jego uchwaleniu podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. Uchwała taka winna być podjęta niezwłocznie po uchwaleniu planu miejscowego, nawet na tej samej sesji rady, tak aby jak najszybciej umożliwić zagospodarowanie nieruchomości w sposób założony w planie miejscowym. Wyznaczenie w planie miejscowym obszarów wymagających scalenia i podziałów nosi charakter prawnego określenia obowiązku dokonania takiego scalenia i podziału. Ustalenie to ma charakter normatywny, gdyż plan jest aktem prawa miejscowego. Ustawową podstawą kreująca obowiązek rady gminy przeprowadzania scalenia i podziału jest art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym w takim przypadku gmina ma obowiązek prowadzenia postępowania scaleniowo-podziałowego. Zatem niepodjęcie uchwały o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości przez ponad 8 lat od przyjęcia planu miejscowego stanowi rażącą bezczynność. Odnosząc się do kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego wskazano, że brak podjęcia żądanej uchwały ogranicza jego prawo własności i uprawnienia wynikające z tego prawa. Wskazano, ze skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej w miejscowości "[...]". Jednocześnie w stosunku do wchodzącej w skład obszaru wymagającego przeprowadzania scalenia i podziału działki nr "[...]" przysługuje skarżącemu nieodpłatne prawo przechodu i przejazdu. Natomiast nieruchomość należąca do skarżącego przylega do terenu który został przewidziany w miejscowym planie do scalenia i podziału. Wobec braku przeprowadzenia tej procedury nieruchomość skarżącego pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej i dopóki taka procedura nie zostanie przeprowadzona nie ma możliwości uzyskania takiego dostępu. W związku z tym skarżący nie może uzyskać pozwolenia na budowę, mimo ze należąca do niego nieruchomość przeznaczona jest w planie miejscowym pod zabudowę letniskową. Niemożliwa jest także sprzedaż nieruchomości bez dostępu do drogi publicznej. Także jej wartość uległa obniżeniu co wyrządza mu szkodę. W odpowiedzi na skargę Burmistrz "[...]" wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości dla obszarów wymagających scalenia i podziałów określonych w planie miejscowym, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy dotyczące scalania i podziałów stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planie na cele inne niż rolne i leśne. Natomiast 95% przedmiotowego obszaru to tereny zieleni naturalnej, a w związku z tym przyjmuje się klasy bonitacyjne gruntów dla tego obszaru (ŁIV i ŁV), zatem są to użytki rolne. Wyjaśniono, że prowadzono rozmowy z właścicielami gruntów wskazanych w planie jako objętych scaleniem i podziałem i nie są oni zaineresowani tą procedurą. Podano, że działka skarżącego nie jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej, gdyż posiada taki dostęp przez drogi wewnętrzne. Natomiast w przypadku scalenia i podziału działka ta byłaby pozbawiona takiej drogi. Ponadto wskazano, że wobec braku ustaleń w zapisach planu dla drogi 30Kx nie byłoby możliwe jej wydzielenie po scaleniu, gdyż podział musi być zgodny z planem. W piśmie z dnia 1 października 2014r. pełnomocnik skarżącego zakwestionował stanowisko organu, że grunty określone w planie jako objęte procedurą scalania i podziału są przeznaczone na cele rolne i leśne. Podniesiono, że rzeczywistym powodem niepodejmowania uchwały jest brak środków finansowych na ten cel. Natomiast odnosząc się do kwestii braku zainteresowania właścicieli gruntów odnośnie przeprowadzenia przedmiotowej procedury podano, że ich stanowisko nie ma żadnego znaczenia. Ponadto skarżący zakwestionował stanowisko organu, że obecnie posiada dostęp do drogi publicznej Odnosząc się zaś do kwestii braku ustaleń dla działki 30Kx wskazano, że jest to jedynie omyłka pisarska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2. Przy czym z treścią art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich przepisów szczególnych należy art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.). Zgodnie z jego treścią przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (ust. 2). Stosownie natomiast do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011r. (sygn. akt II OSK 1501/11, LEX nr 1151908) regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Przy czym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012r. (Sygn. akt I OSK 1346/12, LEX nr 1271525) stwierdzono, że legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny (uprawnienie) jest to wartość chroniona przede wszystkim przepisami prawa materialnego. Interes prawny to zatem przyznana przepisem prawa materialnego ochrona konkretnego, dającego się obiektywnie stwierdzić, aktualnego interesu. Podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego nie dają normy prawa ustrojowego, które nie tylko nie wyznaczają kompetencji dla organu administracji publicznej, jak i nie są podstawą do konkretyzacji uprawnień jednostki. Takich podstaw nie dają przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czy też art. 140 Kodeksu cywilnego. Należy rozróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Interes prawny to bezpośrednio chronione przez przepisy prawa materialnego uprawnienia, interes faktyczny nie jest chroniony przepisami prawa materialnego, choć działania organu administracji publicznej nie są obojętne, a zatem pośrednio na jednostkę wpływają. W niniejszej sprawie skarżący wywiódł skargę na bezczynność rady miasta w podjęciu uchwały o przystąpieniu do scalania i podziałów nieruchomości, powołując się na treść art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). Przepis ten stanowi, że jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym wskazał, że organ nie wykonał czynności nakazanej prawem, a mianowicie nie podjął uchwały o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości w obszarze, jaki został przewidziany do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości w uchwale Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rekreacyjnych w obrębie "[...]" – wieś "[...]". Przy czym naruszenia swojego interesu skarżący upatruje w tym, że należące do niego działki o nr "[...]" i "[...]" przylegają do terenu, przeznaczonego w planie do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości, zaś w stosunku do działki nr "[...]" – położonej na tym terenie – ma ustanowione prawo nieodpłatnego przechodu i przejazdu. Zdaniem skarżącego brak przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości pozbawia go dostępu do drogi publicznej, a tym samym uniemożliwia zabudowę należących do niego działek. W pierwszej kolejności zatem Sąd dokonał oceny legitymacji prawnej skarżącego. Skoro bowiem – jak podał sam skarżący - nie jest on właścicielem żadnej z działek położonych na obszarze podlegających procedurze scalania i podziału, to z mocy art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.) nie jest uczestnikiem postępowania w sprawie scalenia i podziału, gdyż do takich zalicza się wyłącznie właścicieli i użytkowników wieczystych oraz samoistnych posiadaczy nieruchomości objętych scaleniem i podziałem. Skarżący posiada jedynie służebność stosunku do działki położonej na przedmiotowym obszarze. Można mieć zatem wątpliwości, czy niepodjęcie żądanej uchwały narusza w sposób bezpośredni jego interes prawny. Nawet jednak przyjmując, że brak przeprowadzenia procedury scalania i podziału może naruszać interes skarżącego pośrednio poprzez możliwość zmiany ukształtowania przysługującej mu służebności po przeprowadzeniu procedury scalania i podziału nieruchomości, to skarga i tak nie może być uwzględniona. Należy bowiem wskazać, że wniesienie skargi na bezczynność organu gminy w zakresie działalności uchwałodawczej w trybie art. 101a ust. u.s.g. może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem, w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych uchwał w określonej materii (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 73). Jeśli obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa, to skarga nie może być uwzględniona. W niniejszej sprawie skarżący podnosi, że obowiązek podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalania i podziałów gruntów wynika z art. 22 u.p.z.p. Należy jednak zważyć, że art. 22 u.p.z.p. odsyła do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm., dalej jako u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 102 ust. 1 u.g.n. gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Zatem występuje sprzeczność pomiędzy treścią art. 22 u.p.z.p., który stanowi że rada gmina "podejmuje uchwałę" (obowiązek podjęcia uchwały), a treścią art. 102 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym gmina "może dokonać scalenia i podziału nieruchomości" (uprawnienie gminy). Przy czym zauważyć należy, że obydwa przepisy odnoszą się do procedury scalania i podziału określonej w planie miejscowym. W związku z tym obowiązek podjęcia uchwały o przystąpienia do scalania i podziału, warunkujący uprawnienie do wniesienia skargi w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g, nie jest jednoznaczny. Jednakże nawet przy przyjęciu korzystnej dla skarżącego interpretacji, że przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje taki obowiązek, muszą być spełnione warunki określone w tym przepisie, a mianowicie plan miejscowym musi obejmować obszary wymagające scalenia i podziału nieruchomości. W ocenie Sądu w powołanej przez skarżącego uchwale o planie miejscowym takie obszary nie zostały w sposób prawidłowy określony, a tym samym nie powstał obowiązek o którym mowa w art. 22 u.p.z.p. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a w związku z tym jako akt rangi podstawowej podlega ocenie sądu co do jego konstytucyjności, z mocy art. 178 Konstytucji RP. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2005r. (Sygn. akt II OSK 43/05, LEX nr 195021) z samego wykreślenia na rysunku projektu planu zagospodarowania przestrzennego linii ewentualnego przebiegu granic działek, bez określenia zasad scalania, o jakich mowa w art. 102 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie można wyprowadzić wniosku, że projekt planu statuuje zasady scalania, które mogą być następnie podstawą do przeprowadzania scalenia. Ponadto z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587 ze zm.) wynika, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni, określenia kątów położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W zapisach przedmiotowego planu miejscowego w odniesieniu do obszaru oznaczonego "[...]" (§ 8 ust. 7), tj, obszaru na którym częściowo położone są działki należące do skarżącego, a także działka obciążona służebnością przechodu i przejazdu na rzecz skarżącego, określone jest jedynie, że cały teren zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu należy objąć procedurą scalania i podziału, lecz brak jest jakichkolwiek ustaleń co do zasad i warunków scalania i podziału. Dalsze zapisy planu dla tego terenu zawierają bowiem jedynie wskazania co do zasad kształtowania zabudowy działek. Także z rysunku planu nie można wyprowadzić zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, gdyż oprócz zakreskowania terenu, który miałby podlegać tej procedurze nie wynika według jakich zasad miałoby to nastąpić. Co więcej w części opisowej planu wskazano, że cały ten teren należy objąć procedurą scalania i podziału nieruchomości, podczas gdy na rysunku planu jest zaznaczona – jako podlegająca tej procedurze - jedynie część przedmiotowego obszaru. Zasad i warunków podziału i scalania nieruchomości nie sposób także określić na podstawie zapisów części ogólnej planu, gdyż z § 7 ust. 4 planu miejscowego wynika jedynie, że procedurę scalania i powtórnego podziału należy przeprowadzić według zasad określonych na rysunku planu. Takie zasady na rysunku planu nie zostały określone. Zatem w odniesieniu do przedmiotowego terenu nie doszło do objęcia zapisami planu obszarów podlegających scalaniu i podziałowi nieruchomości. Co więcej nakazanie podjęcia uchwały żądanej przez skarżącego doprowadziłoby do wszczęcia procedury scalania i podziału nieruchomości, co do której nie określono – w sposób zgodny z prawem - zasad i warunków jej przeprowadzenia. Zatem czynności te prowadzone byłyby z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, co naruszałoby konstytucyjną zasadę praworządności. W związku z tym skarga nie może być uwzględniona. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.