II SAB/Ol 95/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant starszy referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016r. sprawy ze skargi J. H. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie utrzymania budynku, jego oględzin oraz funkcjonowania systemu grzewczego postanawia I. odrzucić skargę II. zwrócić skarżącemu kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego. W dniu 1 października 2016 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) J. H. zaskarżył do tutejszego Sądu bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB") w wydaniu zaskarżalnego postanowienia w przedmiocie zobowiązania skarżącego do udostępnienia zamieszkałego przez niego budynku jednorodzinnego przy ul. "[...]" w celu wykonania przez PINB inwentaryzacji całego budynku i ekspertyzy technicznej funkcjonowania układu grzewczego z udziałem osób postronnych. Zarzucił, że wielokrotnie składał wyjaśnienia w sprawie, a mimo to PINB wyznaczył po raz piąty termin oględzin jego budynku. W ocenie skarżącego, działanie organu stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący domagał się też stwierdzenia bezczynności PINB w udzieleniu merytorycznych wyjaśnień co do zasadności i celowości przeprowadzania oględzin jego mieszkania, a także wskazania podstawy prawnej ku temu. W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg wszczętego z urzędu przez PINB postępowania w sprawie: 1/ wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. "[...]", po oddaniu tego budynku do użytkowania, skutkujących zwiększeniem powierzchni użytkowej tegoż budynku (dowód: zawiadomienie o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 5 sierpnia 2015 r.); 2/ wykonania nowego przewodu kominowego z poziomu stropu nad piętrem do poziomu wylotu tego przewodu ponad dachem oraz podłączenia nowego urządzenia grzewczego do w/w przewodu w budynku przy ul. "[...]". Podał, że w sprawie tej tutejszy Sąd wydał wyrok sygn. akt II SAB/Ol 10/16, uwzględniający skargę skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność PINB i zobowiązał organ do załatwienia sprawy. Stwierdził, że wyrok ten jest nieprawomocny, a organ nie czeka na jego uprawomocnienie się, tylko nęka go wezwaniami, domagając się udostępnienia nieruchomości. Zdaniem skarżącego, przysyłane mu przez organ wezwania powinny mieć formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Niezachowanie przez organ wymaganej formy uniemożliwia mu zaskarżenie bezprawnego działania organu w podanym zakresie. Przedstawił argumenty przeciwko zasadności wszczętego z urzędu przez PINB postępowania na skutek zawiadomienia L.G. i R. G.. Podał, że osoby te zostały skazane za kierowanie do organów administracji fałszywych oskarżeń przeciwko skarżącemu. Podkreślił, że przepisy Prawa budowlanego przewidują w określonych w ustawie sytuacjach możliwość nałożenia przez PINB obowiązku przedstawienia inwentaryzacji budowlanej bądź ekspertyzy stanu technicznego budynku lub jego części, ale tylko w przypadkach określonych w art. 50, art. 62 ust. 3, art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i to formie postanowienia, na które służy zażalenie. Do skargi skarżący załączył zażalenie na bezczynność PINB, wniesione uprzednio do organu wyższego stopnia oraz trzy kwestionowane wezwania PINB do udostępnienia przedmiotu oględzin i zawiadomienie o oględzinach, które zdaniem skarżącego powinny przybrać formę zaskarżalnego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zamierzone dokonanie oględzin budynku skarżącego to nic innego jak zamiar przeprowadzenia dowodu z oględzin. Na postanowienie w tym przedmiocie nie służy zażalenie ani skarga do sądu, a ponadto nie musi ono zawierać uzasadnienia. Przyznał, że uporczywie ponawia wezwania, gdyż skarżący uporczywie nie udostępnia organowi swojego budynku przy ul. "[...]" w celu przeprowadzenia dowodu. Zamiarem organu nie było wykonanie ekspertyzy technicznej w/w budynku jednorodzinnego. Podał, że skierował w dniu 13 października 2016r. do Prokuratury Rejonowej zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na udaremnianiu organowi administracji publicznej określonych ustawą czynności - art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił też, że w postępowaniu wszczętym dnia 29 stycznia 2015r. nie była nigdy przeprowadzona wizja, ponieważ skarżący nigdy nie udostępnił dla tego celu swojego budynku. Natomiast ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu. Podniósł też, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie skarżącego na przedmiotową bezczynność za nieuzasadnione. Zauważył też, że wobec wydanego nieprawomocnego wyroku WSA w Olsztynie podejmuje niezbędne działania, aby wydać orzeczenie w sprawie jak najszybciej po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący to utrudnia, co pozostaje w sprzeczności ze wskazaniami tego sądu, wyrażonymi na stronie 4 uzasadnienia w/w wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu, bowiem przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Podkreślić należy, iż kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak wskazane w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów i czynności w sprawach administracyjnych, czyli takich, w których następuje autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki. Możliwe jest także skarżenie bezczynności organu w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Ten przepis obejmuje bezczynność lub przewlekłość procesową, a zatem skargi te wiązać należy tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym, których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia, wyłączonych z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, s. 115). Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi bowiem, że dopuszczalna jest kontrola sądowa w sprawach innych niż określonych w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiot skargi z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. odnosi się w istocie do przypadków, gdy określone akty i czynności nie podlegają bezpośredniemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jednak organ - pomimo ciążącego na nim obowiązku - w toku m.in. postępowania administracyjnego nie podejmuje tego rodzaju działań. Postępowanie administracyjne stanowi bowiem zorganizowany ciąg zarówno aktów, jak i czynności, głównie o charakterze procesowym, które są podejmowane przez organ administracji publicznej w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji. Akty te różnią się jednak od decyzji administracyjnej tym, że nie rozstrzygają sprawy; nie są aktami woli organu, a aktami wiedzy. Kształtują one obowiązki oraz uprawnienia wynikające z przepisów prawa procesowego. Tego rodzaju akty dla wywołania skutku wymagają zewnętrznej formy, np. akt wezwania, co do którego przepisy prawa procesowego regulują formę i treść (art. 50 § 1 w zw. z art. 54 § 1 k.p.a.). Z kolei czynności procesowe podejmowane w postępowaniu to takie czynności organu, które dotyczą realizacji celu postępowania, tj. rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W doktrynie wskazuje się, że czynnością procesową będzie przekazanie przez organ sprawy organowi właściwemu, a aktem - zawiadomienie o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 k.p.a.); do bezczynności lub przewlekłości zaliczyć należy np. bezczynność lub przewlekłość w przekazaniu podania albo odwołania organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.), w niepodejmowaniu innych czynności nakazanych prawem (art. 78 k.p.a.), w tym bezczynność dotyczącą przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów (por. B. Adamiak, op. cit. s. 121). Podkreślić należy, że fakt podjęcia przez organ w toku postępowania czynności procesowej nie można uczynić przedmiotem skargi. W przypadku czynności ściśle procesowych możliwa jest tylko skarga na bezczynność w ich niepodejmowaniu lub skarga na przewlekłość w tym względzie, o ile są to czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub określonych działów Ordynacji podatkowej. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, wskazać należy, że wystosowanie przez PINB do skarżącego wezwania nie podlega kontroli sądu. Nie mamy też tu do czynienia z bezczynnością w podjęciu czynności procesowej, skoro wezwania organ dokonał. Wbrew przekonaniu skarżącego w niniejszej sprawie, dotyczącej ściśle określonego przedmiotu, t.j. fragmentu postępowania dowodowego w postępowaniu głównym, nie może być też mowy o bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Słusznie organ wskazuje, że na dopuszczenie przez organ dowodu z oględzin nieruchomości nie przysługuje zażalenie. Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis prawa musi wyraźnie określać, że zażalenie w danym zakresie przysługuje. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Wezwanie do udostępnienia nieruchomości nie wymaga więc wydania zaskarżalnego aktu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i z tego powodu nie może być objęte skargą na bezczynność z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W kwestionowanych przez skarżącego wezwaniach PINB podawał podstawę prawną z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 81a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które upoważniają PINB do kontroli wykonanych robót budowlanych i wstępu do obiektu budowlanego. Organ w ogóle nie zobowiązywał skarżącego do przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku. Dopiero wykonanie oględzin budynku pozwoli organowi na zweryfikowanie jego rzeczywistego stanu i ocenę konieczności przedłożenia ewentualnych ekspertyz. Organ prosił jedynie o przygotowanie dokumentacji posiadanej przez stronę w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto, odnosząc się do wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r., Sąd stwierdza, że w niniejszym postępowaniu nie może dokonywać oceny co do potrzeby przeprowadzenia dowodu z oględzin. W kwestii tej wypowiedział się już tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn.akt II SAB/Ol 10/16 wskazując, iż adekwatnym środkiem dowodowym dla stwierdzenia zakresu faktycznie wykonanych robót budowlanych będzie dokumentacja budowy oraz oględziny. W rozpoznawanej sprawie natomiast rolą Sądu było tylko dokonanie oceny, czy organ nadzoru budowlanego pozostaje w bezczynności w wydaniu postanowienia w przedmiocie oględzin, udzielenia przez organ wyjaśnień odnośnie do zasadności przeprowadzenia oględzin oraz wskazanie przepisu prawa materialnego uprawniającego do włączenia do postępowania R.G. i L.G.. Wyjaśnić tu należy, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma charakteru wyłącznie procesowego gdyż pojęcie "strony" ma wymiar formalno-materialny. Dlatego okoliczność, czy osoba biorąca udział postępowaniu ma przymiot strony podlega badaniu podczas kontroli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Na tym także etapie podlega ocenie kwestia ewentualnego naruszenia przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, sformułowanych w art.7, art. 8 i art. 9 K.p.a., na które powołuje się skarżący w skardze. Do oceny tej nie mogło dojść w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem jest jedynie badanie bezczynności. Skarga na bezczynność polegającą na braku udzielenia przez organ wyjaśnień w w/w zakresie jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.