II SAB/Ol 96/13

Dnia 8 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 roku sprawy ze skargi M. A. na bezczynność Wójta Gminy w wypłacie wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]"- w terminie 14 dni - od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 26 marca 2012r. do Urzędu Gminy wpłynęła faktura pro-forma nr FP/7/2012, datowana 23 marca 2012r., wystawiona przez M. A., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", którą przedsiębiorca domagał się zapłaty kwoty 2990,13 zł za holowanie i parkowanie samochodu marki Fiat 126p nr rej. "[...]". w okresie od 1 sierpnia 2006r. do 30 czerwca 2007r. Jako podstawę prawną żądania wskazał art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a.") oraz powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010r., sygn. I OPS 1/10. W dniu 25 kwietnia 2012r. M. A. skierował do Urzędu Gminy wezwanie do zapłaty powyższej faktury, na podstawie art. 476 Kodeksu cywilnego. Pismem z dnia 27 kwietnia 2012r. Sekretarz Gminy, działając z upoważnienia Wójta Gminy, odesłał przedsiębiorcy wezwanie do zapłaty jako bezzasadne. W dniu 10 lipca 2012r. M. A. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zażaleniem na bezczynność Wójta Gminy w załatwieniu jego wniosku. Zarzucił, że organ ten nie podjął żadnej czynności w sprawie, nie traktując przekazanej faktury nr FP/7/2012 jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do przyznania mu należnego wynagrodzenia w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z czynnościami wykonanymi na podstawie art. 50a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). W odpowiedzi na to zażalenie Sekretarz Gminy, działając z upoważnienia Wójta Gminy, poinformował Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., gdyż Gmina kwestionuje swój obowiązek zapłaty. Postanowieniem z dnia "[...]" 2012r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za uzasadnione, wyznaczając Wójtowi Gminy siedmiodniowy termin do załatwienia sprawy i zobowiązując organ do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z powołanym przez żalącego się art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Kolegium zaznaczyło, że wniosek strony został oparty na tym przepisie i nie został rozpatrzony pod względem merytorycznym lub przekazany organowi właściwemu, mimo upływu miesięcznego terminu do jego załatwienia. Wyjaśniono, że stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast stosownie do art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W dniu 31 sierpnia 2012r. Wójt Gminy, powołując się na art. 65 § 1 k.p.a. oraz § 1 pkt 3 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237), przekazał fakturę pro-forma nr FP/7/2012, wystawioną przez M. A., do załatwienia Naczelnikowi Urzędu Skarbowego. O czynności tej Wójt Gminy zawiadomił stronę i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wyjaśniając, że przyczyną zwłoki był skomplikowany charakter sprawy i niejednolite orzecznictwo w tego rodzaju sprawach. Podał również, że została przeprowadzona rozmowa z inspektorem Referatu Gospodarki Komunalnej w celu wyeliminowania tego typu sytuacji w przyszłości. Pismem z dnia 25 września 2012r. Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił sprawę do załatwienia Wójtowi Gminy, wskazując, że nie jest właściwy do ustalenia i regulowania należności za holowanie i przechowywanie pojazdów, które stały się na mocy art. 50a ustawy Prawo o ruchu drogowym, własnością gminy. W dniu 16 października 2012r. M. A. złożył w Urzędzie Gminy kolejne wezwanie do zapłaty żądanej kwoty wraz z odsetkami. W odpowiedzi Wójt Gminy poinformował wnioskodawcę, że sprawa wynagrodzenia za parkowanie w okresie od 1 sierpnia 2006r. do 30 czerwca 2007r. i holowanie pojazdu uległa przedawnieniu. Zawiadomieniem z dnia 19 października 2012r. Wójt Gminy przekazał fakturę pro-forma nr FP/7/2012 do załatwienia Starostwu Powiatowemu, o czym poinformowano wnioskodawcę. Pismem z dnia 7 listopada 2012r. Dyrektor Powiatowej Służby Drogowej uznał działanie Wójta Gminy za bezpodstawne, odsyłając dokument do załatwienia według właściwości Wójtowi Gminy. Pismem z dnia 4 grudnia 2012r. M. A. skorygował żądaną sumę na kwotę 2393,58 bez uwzględnienia odsetek, domagając się jej zapłaty w terminie 7 dni. W odpowiedzi pismem z dnia 7 grudnia 2012r. Sekretarz Gminy, działając z upoważnienia Wójta Gminy, poinformował przedsiębiorcę, że zgłoszone roszczenie nie może zostać zaspokojone, gdyż jest to roszczenie cywilnoprawne, które ulega przedawnieniu zgodnie z terminami określonymi w art. 118 Kodeksu cywilnego. Tym samym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Zaznaczono też, że zgodnie z art. 102 § 3 u.p.e.a. to organ egzekucyjny przyznaje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Natomiast Wójt Gminy nie jest organem egzekucyjnym. W dniu 8 kwietnia 2013r. M. A. ponownie wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zażaleniem na bezczynność Wójta Gminy, domagając się zobowiązania tego organu do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie o zapłatę za usunięcie z drogi, holowanie i przechowywanie pojazdu marki Fiat 126p o nr rej. "[...]". Pismem z dnia 12 lipca 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało M. A., że nie ma podstaw prawnych do rozpatrzenia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., z uwagi na wydane już w tym przedmiocie postanowienie z dnia 23 sierpnia 2012r. Wskazano, że stronie przysługuje skarga na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W dniu 13 sierpnia 2013r. do tutejszego Sądu wpłynęła w prawidłowym trybie skarga M. A. na bezczynność Wójta Gminy w sprawie z wniosku o zapłatę za usunięcie z drogi, holowanie i przechowywanie pojazdu marki Fiat 126p o nr rej. "[...]". Skarżący domagał się zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Wskazał, że wniosek został złożony na podstawie art. 102 § 2 i 4 u.p.e.a. i powinien zostać załatwiony poprzez wydanie postanowienia. W odpowiedzi na skargę Sekretarz gminy, działając z upoważnienia Wójta Gminy, podniósł, że sprawa dotycząca usunięcia pojazdu w trybie art. 50a Prawa o ruchu drogowym jest sprawą cywilną o czym skarżącego poinformowano pismem z dnia 7 grudnia 2012r. Zauważono, że rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych. Tym samym organ nie mógł załatwić sprawy zgodnie z wnioskiem, poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej bądź poprzez przekazanie właściwemu organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności rozważyć należy właściwość sądu administracyjnego do rozpatrzenia niniejszej skargi wobec podniesionego przez organ zarzutu, że rozpoznawana sprawa dotyczy sprawy cywilnej, która winna zostać rozpatrzona przez sąd powszechny. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej: "p.p.s.a."), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl tego przepisu stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia, na które służy zażalenie, kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.). W takich sprawach można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 267, powoływanej też jako: "k.p.a."), bądź w terminie wynikającym z innej ustawy szczególnej regulującej sposób postępowania organów administracji w danym przedmiocie. Celem skargi na bezczynność jest spowodowanie ustania stanu bezczynności poprzez podjęcie przewidzianego przepisami prawa procesowego lub prawa materialnego, wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie, które będzie mogło zostać następnie zweryfikowane przez organ wyższej instancji lub Sąd. Przedmiotowa skarga wniesiona została w związku z usunięciem przez skarżącego, na podstawie pisemnej dyspozycji Policji z dnia 1 sierpnia 2006r., pojazdu marki Fiat 126p, nr. rej "[...]" z miejsca jego postoju w miejscowości M., w trybie art. 50a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem, pojazd pozostawiony bez tablic rejestracyjnych lub pojazd, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub Policję na koszt właściciela lub posiadacza. Zgodnie z ust. 2, pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1, nieodebrany na wezwanie gminy przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na własność gminy z mocy ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych nie budzi wątpliwości, że podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony, nie jest pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu. Przy czym w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w tej kwestii sądy administracyjne zarówno odrzucają skargi jako niedopuszczalne w sytuacji, gdy między gminą a podmiotem usuwającym i przechowującym pojazd zawarta została umowa cywilnoprawna (por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 2855/12, publ. na internetowej stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). jak i uwzględniają skargi na bezczynność ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 października 2012r. sygn. akt II SA/Gl 38/12, publ. jw.) W rozpoznawanej sprawie stron nie wiązała umowa cywilnoprawna, a we wniosku o wypłatę wynagrodzenia skarżący jednoznacznie wskazał, że domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a . W ocenie sądu, tak określone żądanie obligowało organ do podjęcia czynności procesowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazany przepis art. 102 § 2 u.p.e.a., stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Stosownie do § 4 art. 102 u.p.e.a. na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór służy wierzycielowi, zobowiązanemu oraz dozorcy zażalenie. Zatem żądanie oparte na art. 102 § 2 u.p.e.a. podlega rozstrzygnięciu w procesowej formie postanowienia. Tym samym w sprawie ma zastosowanie procedura postępowania unormowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi on w art. 104 § 1, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Wskazane terminy liczone są co do zasady od dnia doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), który może w myśl art. 61a § 1 i 2 wydać zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Może przekazać niezwłocznie wniosek do rozpatrzenia organowi właściwemu, jeżeli uznaje swoją niewłaściwość (art. 65 § 1 k.p.a.). Uprawniony jest również, zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., do zwrotu wniosku stronie, gdy uzna, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Wówczas zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Powyższe unormowania wskazują, że organ administracji, któremu przedstawiono żądanie oparte na przepisie określającym administracyjny tryb działania nie może poprzestać na korespondowaniu ze stroną i informowania jej, że roszczenie jest bezzasadne, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku, ale musi zająć procesowe stanowisko, wiążące organ i stronę. W rozstrzyganej sprawie Wójt Gminy nie skorzystał z powyższych możliwości procesowych; podjął jedynie próby przekazania wniosku skarżącego do rozpatrzenia najpierw Naczelnikowi Urzędu Skarbowego, następnie Staroście, którzy nie będąc związani takim przekazaniem zwrócili sprawę Wójtowi, jako adresatowi wniosku. Wójt w ogóle nie zakwestionował takiego stanu rzeczy, nie wdrażając ewentualnie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego (art. 22 k.p.a.) i dalej korespondował ze stroną. Od przedłożenia żądania Wójtowi Gminy minęło przeszło półtora roku. W takiej sytuacji trudno nie zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie podjął skutecznie żadnej ze wskazanych możliwości procesowych. Jeżeli organ jest przekonany, że roszczenie jest "sprawą cywilną", jak wskazał w odpowiedzi na skargę, to ma możliwość albo zwrotu stronie podania zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. albo odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a. w przypadku, gdy nie zachodzą przesłanki zwrotu podania. W przeciwnym wypadku organ powinien odnieść się merytorycznie do wniosku strony poprzez wydanie postanowienia przyznającego wnioskowane wynagrodzenie albo odmawiającego jego przyznania. Wydanie każdego ze wskazanych wyżej postanowień pozwoli na merytoryczną kontrolę stanowiska Wójta Gminy przez organ wyższej instancji, a także sąd administracyjny w przypadku wniesienia skargi na postanowienie wydane w drugiej instancji. W związku z powyższym Sąd w rozpoznawanej sprawie uznał wniesioną skargę na bezczynność za dopuszczalną i rozpoznał ją merytorycznie. Podkreślić należy, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność Sąd może jedynie oceniać i wypowiadać się co do terminowości podejmowanych działań lub ich braku. Nie może natomiast wkraczać w meritum zawisłej przed organem administracji sprawy i rozstrzygać o sposobie jej załatwienia. W szczególności Sąd nie może nakazywać organowi wydania rozstrzygnięcia określonej treści (por. Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod redakcją Tadeusza Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, str.538). W tym stanie rzeczy, Sąd uznał skargę na bezczynność organu za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zgodnie z dyspozycję art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co umożliwić ma stronie ewentualne dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W przedstawionych okolicznościach faktycznych, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organowi można przypisać jedynie brak prawidłowej interpretacji obowiązującego prawa. Na korzyść organu przemawia w tym względzie niejednolite orzecznictwo co do trybu rozpatrywania roszczeń o wynagrodzenie za usunięcie z drogi, holowanie i przechowywanie pojazdów, które przeszły na własność gminy z mocy art. 50 a ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a także prowadzone przez organy w innych sprawach spory kompetencyjne w tym przedmiocie. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku.