II SAB/Ol 96/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Rektora Uniwersytetu w wydaniu dyplomu zgodnie z określonym wzorem oddala skargę. Pismem z dnia 8 września 2016r. W.S. (zwana dalej: skarżącą) wezwała Rektora Uniwersytetu (zwanego dalej: Rektorem) do usunięcia rażącego naruszenia prawa, do którego doszło wskutek wydania świadectwa ukończenia studiów podyplomowych w zakresie organizacji pomocy społecznej, którego treść i forma narusza przepisy wynikające z rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2004r. w sprawie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej (Dz.U. Nr 219, poz. 2224) dalej jako: rozporządzenie z dnia 22 września 2004r. Skarżąca wezwała organ do wydania jej poprawionego dyplomu potwierdzającego uzyskanie przez nią specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, zgodnie z treścią rozporządzenia z dnia 22 września 2004r. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca po ukończeniu studiów podyplomowych w zakresie organizacji pomocy społecznej na Wydziale [...] Uniwersytetu (dalej jako: [...]), w dniu [...] 2008r. otrzymała świadectwo ukończenia ww. studiów podyplomowych. Zdaniem skarżącej, wydane świadectwo nie spełnia określonych prawem wymogów, tj. nie zawiera numeru i daty decyzji o uzyskaniu specjalizacji wydanej przez komisję przeprowadzającą egzamin końcowy, nie zawiera numeru rejestru wydanych dyplomów oraz podpisów przewodniczącego i członków komisji egzaminacyjnej, występuje niezgodność wykazu bloków tematycznych z § 2 rozporządzenie z dnia 22 września 2004r. Wskazane naruszenia prawa zostały potwierdzone przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, które dokonało weryfikacji świadectwa wystawionego przez Uniwersytet. Z powodu ww. naruszeń kandydatura skarżącej została ze względów formalnych odrzucona z konkursu na stanowisko Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., gdyż jednym z wymogów ubiegania się o to stanowisko było posiadanie przez kandydata specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej w rozumieniu art. 122 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 930) dalej jako: u.p.s. Skarżąca została poinformowana przez Burmistrza Miasta, że nie spełnia powyższego wymogu, gdyż program studiów podyplomowych [...] wykazany na świadectwie jest niezgodny z wymogami określonymi w rozporządzeniu z dnia 22 września 2004r. W odpowiedzi na wezwanie Prorektor pismem z dnia 19 września 2016r. wyjaśnił, że wskazane przez skarżącą naruszenia prawa dotyczące niespełnienia określonych przepisami prawa wymogów sporządzenia świadectwa ukończenia studiów podyplomowych oraz niezgodności wykazu bloków tematycznych są niezasadne w świetle przepisów regulujących ten obszar dokształcania i doskonalenia. Wskazał, że Uniwersytet w latach 1997-2012 prowadził studia podyplomowe z zakresu organizacji pomocy społecznej na podstawie decyzji Dyrektora Departamentu Pomocy Społecznej Wydziału Kształcenia i Szkolenia Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...] 1997r. Uprawnienie Uniwersytetu do prowadzenia studiów podyplomowych nadających specjalizację z ww. zakresu zostało prawomocnie przedłużone na podstawie § 9 rozporządzenia z dnia 22 września 2004r. W rozporządzeniu tym ponownie określono minimum programowe specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej. Na podstawie ww. rozporządzenia dokonano weryfikacji i zmian programowych prowadzonych w tym zakresie studiów podyplomowych. Wskazano również, że wydane w 2008r. świadectwa ukończenia studiów podyplomowych dokumentują realizację 290 godzin kształcenia specjalizacyjnego, podczas gdy minimum programowe wskazane w rozporządzeniu z dnia 22 września 2004r. obejmowało 210 godzin. Programy (treści) realizowanych przedmiotów wskazują i potwierdzają, że wszystkie bloki tematyczne określone w ww. rozporządzeniu zostały zrealizowane. Wyjaśniono, że Uniwersytet jest uczelnią publiczną i zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.) dalej jako: u.s.w., uczelnia ma prawo do wydawania świadectw ukończenia studiów podyplomowych, a zatem żądanie wydania skarżącej poprawionego dyplomu nie znajduje podstaw prawnych. W.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Rektora zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.) dalej jako: k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Rektora do wydania jej dyplomu uzyskania przez nią specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej o treści i formie odpowiadającej przepisom prawa określającym elementy takiego dyplomu, w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, a także o zobowiązanie Rektora do ukarania dyscyplinarnie pracownika winnego niezałatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że po zwróceniu się przez skarżącą z żądaniem usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło w wyniku wydania świadectwa ukończenia studiów podyplomowych z zakresu organizacji pomocy społecznej, którego treść i forma narusza przepisy rozporządzenia z dnia 22 września 2004r., organ pismem z dnia 19 września 2016r. odmówił usunięcia naruszenia i wydania skarżącej poprawionego świadectwa. Zdaniem skarżącej, organ dotychczas nie dokonał stosownej czynności z zakresu administracji publicznej, tym samym naruszył maksymalne terminy załatwienia spraw, zasadę zaufania oraz zasadę szybkości postępowania. Organ naruszył również § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 września 2004r. Wskazano, że wskutek zaniedbań organu skarżąca poniosła szkodę majątkową obejmującą koszty nauki oraz dojazdów do O., otrzymała bowiem świadectwo, które nie potwierdza uzyskania odbytej przez nią specjalizacji. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że czynności w sprawach wydawania, ustalania bądź sprostowania treści świadectw ukończenia studiów podyplomowych lub innych dokumentów z zakresu przebiegu studiów nie należą do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. Jednocześnie organ, podtrzymując stanowisko wyrażone we wcześniejszych pismach, stwierdził, że skarga jest niezasadna, gdyż nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżącej. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że wydanie dyplomu czy świadectwa jest inną czynnością realizowaną przez organy uczelni z zakresu administracji publicznej, a zatem zastosowanie znajduje przepis art. 207 § 1 u.s.w. Wyjaśnił również, że wniesiona skarga dotyczy wydania poprawionego dyplomu potwierdzającego uzyskanie przez skarżącą uprawnień zgodnie z rozporządzeniem z dnia 22 września 2004r. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko, że czynność wydania dokumentu potwierdzającego ukończenie studiów podyplomowych nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej. Wskazał, że taki dokument wydano skarżącej [...] 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) dalej: ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r., poz. 613 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjaśnić należy, iż wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, inne niż decyzja bądź postanowienie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to akty lub czynności, które łącznie spełniają następujące kryteria: - nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; - są podejmowane w sprawach indywidualnych; - muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; - dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisów prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30.). Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 52 § 3 ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 ppsa, skargę do sądu wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 ppsa). W rozpoznawanej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Rektora polegającą na braku wydania dyplomu uzyskania przez skarżącą specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej w ramach odbytych studiów podyplomowych o treści i formie odpowiadającej przepisom prawa tj. § 2 i § 7 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2004r. w sprawie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej (Dz.U. Nr 219, poz. 2224) dalej jako: rozporządzenie z dnia 22 września 2004r. Wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w wydanym - Świadectwie ukończenia studiów podyplomowych w zakresie organizacji pomocy społecznej, w efekcie którego Prorektor w piśmie z dnia 19 września 2016r. wyjaśnił, że wskazane naruszenia prawa w kwestii wymogów sporządzenia świadectwa ukończenia studiów podyplomowych oraz niezgodności wykazu bloków tematycznych, nie znajdują uzasadnienia w świetle przepisów regulujących ten obszar dokształcania i doskonalenia. W pierwszej kolejności Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że skarga dotyczy czynności Rektora, który działał jako organ administracji publicznej, co do wydania świadectwa ukończenia studiów podyplomowych, jednak wbrew stanowisku skarżącej w tym zakresie po stronie organu nie doszło do staniu bezczynności, zaś sama skarżąca oczekuje nie wydania jej świadectwa ukończenia studiów podyplomowych, gdyż takie otrzymała w dniu [...] 2008r., lecz wydania dyplomu ukończenia studiów podyplomowych zawierającego określone elementy wynikające z rozporządzenia z dnia 22 września 2004r. oraz wskazania bloków tematycznych zgodnych z § 2 cyt. Rozporządzenia. Zaskarżenie bezczynności dopuszczalne jest w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy w sprawie, zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania, a ponadto istniała podstawa prawna do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. O dopuszczalności orzekania przez sąd administracyjny w sprawie bezczynności organu można mówić wyłącznie wtedy, gdy zaskarżony organ, mimo ustawowego obowiązku, nie podejmuje w terminie określonym w k.p.a. rozstrzygnięcia, podlegającego sądowoadministracyjnej kontroli (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 517/10, publ. CBOIS W rozpoznawanej sprawie nie doszło do bezczynności organu, gdyż czynność polegająca na wydaniu świadectwa ukończenia studiów podyplomowych została podjęta przez organ po zakończeniu studiów podyplomowych przez skarżącą, zaś brak jest podstaw do żądania wydania kolejnego świadectwa, czy dyplomu, skoro taki dokument został już wydany. W tej sprawie bowiem, to nie brak podjęcia czynności przez Rektora uczelni jest de facto kwestionowany lecz okoliczność, że w ocenie skarżącej, wydany jej dokument - świadectwo ukończenia studiów podyplomowych z dnia [...] 2008r. - nie odpowiada wymogom przewidzianym w rozporządzeniu z dnia 22 września 2004r. W tym miejscu pozostaje jednak wyjaśnić, że stosownie do zapisów ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 1842), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania świadectwa ukończenia studiów podyplomowych przez skarżącą, art. 167 ust. 1 zd. 2 stanowił, że absolwenci studiów doktoranckich, studiów podyplomowych i kursów dokształcających otrzymują świadectwa ukończenia tych studiów lub kursów, zaś z art. 6 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wynikało, że uczelnia ma w szczególności prawo do prowadzenia studiów podyplomowych, kursów dokształcających i szkoleń. Nadto stosownie do brzmienia art. 122 ust 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 930), w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 2012r., ukończenie studiów podyplomowych dla osób posiadających wykształcenie wyższe, w których programie uwzględniono minimum programowe specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, jest równoznaczne z ukończeniem przez absolwentów tych studiów specjalizacji. Zatem jedynym wymogiem aby ukończenie studiów podyplomowych było uznane za równoznaczne z uzyskaniem przez absolwenta tych studiów specjalizacji, w dacie odbywania studiów podyplomowych przez skarżącą, było uwzględnienie w programie tych studiów podyplomowych minimum programowego z zakresu organizacji pomocy społecznej. Wskazane minimum programowe winno być dostosowane do zapisu rozporządzenia z dnia 22 września 2004r., gdzie w § 2 określono wprost minimum programowe zawierające bloki tematyczne oraz liczbę godzin przeznaczonych na realizację każdego z tych bloków tematycznych. W wydanym skarżącej świadectwie ukończenia studiów podyplomowych z dnia [...] 2008r., znalazło się zestawienie przedmiotów oraz liczba odbytych godzin zajęć teoretycznych. Zatem wydany stronie dokument potwierdza fakt odbycia przez nią studiów podyplomowych w zakresie specjalizacji organizacja pomocy społecznej wraz z wykazem bloków tematycznych oraz liczbą odbytych godzin szkolenia. W tych okolicznościach nie sposób uznać za skarżącą, iż organ uczelni pozostaje w bezczynności w wydaniu jej dokumentu potwierdzającego ukończenie studiów podyplomowych, gdyż taki dokument został jej wydany. Odrębną natomiast kwestią pozostaje okoliczność, czy uzyskany dokument oraz odbyte studia podyplomowe odpowiadały oczekiwaniom skarżącej, jednak ta okoliczność nie może być ustalana w ramach zarzutu dotyczącego bezczynności organu w wydaniu dokumentu potwierdzającego odbyte studia podyplomowe. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.