II SAB/Ol 96/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M L na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby postanawia odrzucić skargę. WSA/pos.1- sentencja postanowienia 1. W dniu "[...]"r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła, za pośrednictwem organu - Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O, skarga M L na bezczynność tego organu polegającą na braku czynności procesowych w sprawie złożonego odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej w dniu "[...]"r. nr"[...]". Podniesiono w niej, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O (dalej: organ) twierdzi, że propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej i odmawia zarówno przekazania odwołania do właściwego organu II instancji - Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: Szefa KAS) w trybie art. 133 k.p.a, jak też odmawia rozpoznania tego odwołania, mimo że powinien to uczynić jeżeli uznaje, iż Szef KAS nie jest organem II instancji właściwym do rozpoznania odwołania w trybie art. 127 § 2 k.p.a. Skarżący wniósł o uznanie przez Sąd, iż wskazana propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu skarżącego ze służby i wnosi o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O (dalej: Dyrektor Izby) w sprawie postępowania z odwołaniem skarżącego od wyżej wskazanej decyzji administracyjnej i nakazanie Dyrektorowi Izby podjęcia stosownych działań prawnych tj. nakazanie przekazania odwołania do Szefa KAS lub ewentualnie do zobligowania Dyrektora Izby do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego. W uzasadnieniu skargi wskazano iż z otrzymanej informacji wynikało, że z dniem 1 marca 2017 r., na mocy art. 165 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: p.w.KAS), skarżący z mocy prawa stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej i będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w O. W dniu "[...]" r. otrzymał propozycję pracy będącą w istocie decyzją o zwolnieniu go ze służby, albowiem każda decyzja skarżącego w stosunku do tej propozycji skutkowała w efekcie zwolnieniem skarżącego ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie w dniu "[...]" r. Działając nadto pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym został zmuszony do przyjęcia tej propozycji. Skarżący stoi na stanowisku, że wniesienie skargi na opisaną powyżej bezczynność organu jest konieczne, gdyż propozycja pracy składana przez Dyrektora Izby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS jest w istocie decyzją administracyjną zwalniającą go jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej ze służby. Fakt zwolnienia ze służby potwierdza okoliczność, iż musiał złożyć oświadczenie majątkowe w trybie art. 200 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, czyli w trybie przewidzianym dla osób zwalnianych ze służby. Wyjaśnił, że po złożeniu odwołania otrzymał pismo od Dyrektora Izby stwierdzające generalnie, że nie przysługuje mu odwołanie od propozycji pracy i nie będzie ono rozpoznane merytorycznie. W związku z tym pismem z dnia "[...]"r. złożył zażalenie do Szefa KAS na bezczynność Dyrektora Izby, jednak pismem z dnia "[...]"r. otrzymał odpowiedź Ministerstwa Finansów, że jego zażalenie nie może być rozpoznane przez Szefa KAS. 2. Ustosunkowując się do skargi, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż w niniejszej sprawie zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i - dodatkowo - w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, to znaczy poprzez przekazanie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia do wyższej instancji. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie organu taki obowiązek nie występuje, bowiem skarżący nie otrzymał decyzji o zwolnieniu go ze służby. Wyjaśniono, że brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, iż ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki uwzględniając posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Organ podkreślił, iż dysponując wynikającym z ustawy wyłącznym prawem kształtowania stosunku służbowego złożył skarżącemu funkcjonariuszowi pisemną propozycję z dnia "[...]"r., określającą nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w ramach korpusu służby cywilnej, jako starszy ekspert skarbowy. Wskazano, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest traktowane jako zwolnienie ze służby. Takie zwolnienie ze służby następuje na podstawie ściśle określonych w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej przesłanek, określonych w art. 179 i art. 180 tej ustawy. Wyjaśniono nadto, że przedstawiona propozycja zatrudnienia dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego. Odwołując się do treści art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) organ stwierdził, że z przepisów ustawy przepisy wprowadzające KAS, ani z istoty uregulowania propozycji zatrudnienia, nie wynika, aby mieściła się ona w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym nie można mówić o możliwości kontroli sądowej czynności (aktu) - jak to określił skarżący - złożenia propozycji zatrudnienia. stanowiącej decyzje o zwolnieniu ze służby Skoro brak propozycji służby nie jest równoznaczny z decyzją o zwolnieniu ze służby to skarżącemu nie przysługuje żaden tryb odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd w każdej sprawie bada z urzędu kwestię dopuszczalności skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, zapisanych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn.zm.) dalej: p.p.s.a. Przesłankami wymienionymi w pkt 1-5 tego przepisu są: niewłaściwość sądu, wniesienie skargi po terminie, nieuzupełnienie braków formalnych, zawisłość sprawy, brak zdolności sądowej lub procesowej. Kolejną przesłanką odrzucenia skargi jest niedopuszczalność skargi z innych przyczyn, określona w art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a.. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948) dalej jako: p.w.KAS, ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947) dalej jako: KAS, weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 - 4 p.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt. 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. W rzeczonej sprawie skarżący dopatruje się bezczynności organu w zaniechaniu podjęcia czynności procesowych w zakresie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej pismem z dnia "[...]"r. Propozycja zatrudnienia została przez skarżącego przyjęta oświadczeniem z dnia "[...]"r., a zatem stosunek służby uległ przekształceniu w stosunek pracy, zgodnie z treścią art. 171 ust. 1 p.w.KAS. W ocenie skarżącego złożona propozycja stanowi decyzję administracyjną. Argumentacja strony wskazuje na to, iż zmierza ona do tego, aby zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną złożonej propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. Jak wynika z treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. właściwy organ składa pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego w terminach określonych w art. 170 ust. 1 p.w.KAS. W tym przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby - art. 170 ust. 3 p.w.KAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje zaś nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia stanowi więc jedynie akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie żadnych prawno-kształtujących skutków. Nie nakłada ona na funkcjonariusza żadnych obowiązków, gdyż wyłącznie od jego woli zależy, czy zaakceptuje złożone nowe warunki zatrudnienia. Dopiero odmowa przez funkcjonariusza przyjęcia złożonej mu propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego. Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że ustawodawca regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w KAS przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji nowych warunków służby - art. 169 ust. 4 p.w.KAS oraz przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych - art. 276 ust. 1 ustawy o KAS. W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu. Podkreślić należy, że nie jest możliwe domniemywanie tej formy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy ustawodawca jednoznacznie określił w jakich przypadkach przewidziana jest forma decyzji. Zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm.), decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga tymczasem jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Postępowanie w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Przepisy kodeksu stosuje się w tego rodzaju postępowaniach jedynie w takim zakresie w jakim stanowi o tym ustawa. Zatem także i forma decyzji administracyjnej przewidziana jest tylko dla tych aktów dokonywanych przez organy administracji, którym ustawodawca przypisał jednoznacznie tego rodzaju charakter. Ustawa o KAS nie pozwala w żadnym razie na przyjęcie, by uznać propozycję zatrudnienia składaną funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej za decyzję administracyjną. Za decyzję administracyjną ustawodawca nakazuje uznawać jedynie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Tym samym należy uznać, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej (tak m. in. w postanowieniach NSA: z dnia 21 stycznia 2018r. I OSK 2825/17, z dnia 18 stycznia 2018r. I OSK 2587/17, z dnia 27 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 99/18). Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Skarżący nie może więc domagać się stwierdzenia bezczynności po stronie organu, ani też zobligowania go do przekazania wniesionego odwołania do wyższej instancji. Oznacza to, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na wskazaną przez skarżącego bezczynność organu nie mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt. 8 lub 9 p.p.s.a. Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie o KAS, bądź w p.w.KAS, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższego stopnia od pisma stanowiącego propozycję określającą warunki zatrudnienia. Dlatego też Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.