II SAB/Ol 97/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E.S. i D.S. na bezczynność Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1) stwierdza, że Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności w postępowaniu w sprawie uzgodnienia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej; 4) zasądza od Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących E. S. i D.S. solidarnie kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 października 2016 r. E. i D. S., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako: "RDOŚ") w postępowaniu w sprawie uzgodnienie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wskazali, że wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2573/15, uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z "[...]" r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie RDOŚ. Podali, że WSA dokonał zwrotu akt administracyjnych organowi około czerwca 2016 r. Jednak do momentu wniesienia skargi RDOŚ nie załatwił sprawy, z naruszeniem art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Skarżący udokumentowali, że w dniu 10 października 2016 r. wnieśli do GDOŚ zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wnieśli o: stwierdzenie, że RDOŚ dopuścił się bezczynności w sprawie; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; orzeczenie o istnieniu uprawnienia skarżących; przyznanie od organu na rzecz skarżących kwoty 3000 zł tytułem sumy pieniężnej wskazanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę RDOŚ potwierdził okoliczności faktyczne podniesione w skardze. Udokumentował, że po wniesieniu skargi, w dniu "[...]" r., wydał postanowienie znak: "[...]" uzgadniające inwestycję skarżących, które doręczone zostało skarżącym w dniu 26 października 2016 r. Wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Wyjaśniając przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie wskazał, że w dniu 20 lipca 2016r. sporządził zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 30 października 2016 r. Z uwagi jednak na okres urlopowy i niewielką obsadę kadrową oraz pomyłkę pracownika, zawiadomienie powyższe zostało wpięte do segregatora i nie zostało wysłane stronom. W ocenie organu okoliczności sprawy oraz okres bezczynności nie przemawiają za uznaniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, które oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności. Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę. Przyznał, że organ dopuścił się bezczynności, ale nie miała ona charakteru zawinionego i nie było intencją organu celowe zwlekanie w załatwieniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie oraz w określonym przez prawo terminie (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz pod redakcją R.Hausera i M.Wierzbowskiego, wydawnictwo C.K. Beck Warszawa 2013 r., str. 77). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. W warunkach niniejszej sprawy, powołanym wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r. WSA w Warszawie uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie RDOŚ z dnia "[...]" ., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]", obręb Ż., gm. K. WSA zobowiązał organ I instancji do ponownego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Zaskarżona bezczynność dotyczyła zatem wydania postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, dokonywanego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003. r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). Stosownie do art. 53 ust. 5 tej ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z kolei art. 53 ust. 5c tej ustawy stanowi, że niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w przypadku uchylenia postanowienia organu współdziałającego, odmawiającego uzgodnienia warunków zabudowy, zastosowanie znajdują już ogólne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące terminów załatwiania spraw. W takiej sytuacji nie może dojść do "milczącego uzgodnienia" decyzji w wyniku zaniechania przez organ uzgadniający zajęcia wiążącego stanowiska w procesowej formie postanowienia. Nie można tym samym domniemywać uzgodnienia decyzji na zasadzie art. 53 ust. 5c cytowanej ustawy. Przepis ten ustanawia wyjątek od ogólnych zasad załatwiania spraw przez organ uzgadniający, wynikających z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego nie może być interpretowany rozszerzająco. Zgodnie z art. 53 ust. 5c projekt decyzji uznaje się za uzgodniony, jeżeli regionalny dyrektor ochrony środowiska nie wyrazi stanowiska w terminie 21 dni od dnia jego otrzymania. Jest to jednak sytuacja jednorazowa, która nie może mieć zastosowania w przypadku uchylenia postanowienia organu uzgadniającego i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wówczas organ decyzyjny obowiązany jest oczekiwać na wydanie postanowienia przez organ uzgadniający. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w art. 106 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38 k.p.a. (art. 106 § 6 k.p.a.). W myśl art. 106 § 3 k.p.a. organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie niekwestionowane jest, że organ dopuścił się bezczynności w wydaniu oczekiwanego przez skarżących postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i nie zawiadomił skarżących o zwłoce w załatwieniu sprawy. RDOŚ ma też świadomość, że fakt wydania żądanego postanowienia po wniesieniu skargi na bezczynność nie może uzasadniać oddalenia skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W konsekwencji w razie uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. konieczne jest stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualne wymierzenie organowi grzywny (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1441/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Sąd orzekł, że RDOŚ dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że w sposób oczywisty przekroczył terminy określone w art. 106 § 3 k.p.a. i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. W rozpoznawanej sprawie nie było natomiast wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność RDOŚ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie bezczynności nie ma podstaw do uwzględniania daty kiedy organ orzekał w sprawie po raz pierwszy, ale uwzględniać należy bieg nowego terminu na skutek uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia i zwrot akt organowi przez WSA. Uwzględniając, iż zwrot akt nastąpił w czerwcu 2016 r., należało uwzględnić wyjaśnienia organu, który usprawiedliwił zwłokę sezonem urlopowym i małą obsadą kadrową, co mogło spowodować opóźnienie w załatwianiu spraw, o czym jednak organ skarżących nie zawiadomił. W ocenie tutejszego Sądu, nie każdej zwłoce w załatwieniu sprawy można przypisać charakter rażącego naruszenia prawa. Naruszenie rażące musi być powiązane nie tylko z naruszeniem terminów przewidzianych w k.p.a. ale także ze złą wolą organu oraz takim działaniem, które wskazuje na celową opieszałość w załatwieniu sprawy. Takich cech bezczynność organu w niniejszej sprawie nie nosi. Należy bowiem zważyć, że niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność organ wydał postanowienie uzgadniające decyzję w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji skarżących. W takich okolicznościach Sąd uznał, że nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia sprawy skarżących i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny lub przyznania stronie sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem bezczynności, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć oczywiste, nie wymaga dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny czy zasadzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).