II SAB/Ol 97/18

Dnia 12 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Ż. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia "[...]" w zakresie punktów 2, 3 i 4 – w terminie 14 dni - od daty zwrotu akt; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 9 października 2018 r. A. Z. (skarżący) zwrócił się do Urzędu Miejskiego w A z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: Udzielenia informacji, czy w odbiorze robót budowlanych wykonanych na podstawie umowy "[...]" zawartej w dniu 30.06.2014 r. przez Wspólnotę Mieszkaniową A, (do której przynależy Gmina A), na nieruchomości o adresie "[...]", brał udział przedstawiciel Gminy A? Czy w wyniku wyżej wymienionego odbioru, roboty zostały odebrane i na jaką wartość (netto i brutto)? Informacji dotyczących przesłanek jakimi kierowała się Gmina A głosując za udzieleniem D. C. zarządcy nieruchomości wspólnej o adresie "[...]", absolutorium za rok 2014, w sytuacji kiedy cena określona w umowie nr "[...]" zawartej między Wspólnotą Mieszkaniową A, a Wykonawcą robót została sporządzona w oparciu o zawyżony kosztorys inwestorski opiewający na kwotę 59.739,87 zł, oraz ofertowy opiewający na kwotę 58.000,00 zł (tj. 97% kwoty z kosztorysu inwestorskiego), w których to kosztorysach: a) kilkakrotnie wyceniono te same roboty np. wykonanie łacenia dachu zastało wycenione w poz. 2 i 3 dotyczących wymiany łacenia, tj. obejmującej rozbiórkę łacenia i wykonania nowego oraz z poz. 12 i 13 dotyczących wykonania łacenia. Wyceny zawierają także zawyżony rozstaw łacenia do 16 cm, gdy w przypadku pokrycia z blachy wynosi ona powyżej 30 cm. b) zawyżono w stosunku do rynkowych i powszechnie stosowanych w okresie sporządzenia kosztorysu inwestorskiego (sierpień 2013) składniki cenotwórcze, to jest stawka robocizny (R) zastosowana w kosztorysie inwestorskim wynosiła 17,40 zł/rg (złotych I roboczogodzinę), natomiast średnia w skali kraju stawka robocizny dla robót budowlanych (R), wynikająca z publikacji A zeszyt A wynosiła 14,70 zł/rg. Wskaźnik narzutu kosztów pośrednich Kp zastosowany w kosztorysie inwestorskim w wysokości 75%, natomiast średni wskaźnik narzutu w publikacji WACETOB-OKRB zeszyt 7-8/2013 wynosił 66%. Składniki cenotwórcze dla woj. A wg publikacji BISTYP 2 kw. 2013 dla woj. A są jeszcze niższe i wynoszą dla robocizny R= 12,56 zł/rg, a dla Kp 64,70%. c) zastosowano zawyżone podstawy wyceny: np. do wyceny wieńca rozliczanego w m³, wymagającego poniesienia znacznie mniejszych nakładów na wykonanie deskowania (w przypadku wieńca tylko 2 ściany natomiast w przypadku zastosowanej podstawy wyceny dla belki nakłady obejmują deskowanie 3 ścian oraz wykonanie stemplowania). d) nie dokonano potrąceń otworów drzwiowych i okiennych z objętości rozbieranych murów. e) nie uwzględniono w wycenie wartości materiałów rozbiórkowych. Czy Gmina A posiadająca w nieruchomości o adresie A zamierza podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia ewentualnie odzyskania nienależnie poniesionych kosztów? W piśmie z dnia 24 października 2018r. odnośnie do pytania 1 zawartego we wniosku organ wskazał, że przedstawiciel Gminy nie uczestniczył w odbiorze robót budowlanych. Co do pozostałych pytań wskazano jedynie określone artykuły przepisów ustawy o własności lokali, tj. art. 29 ust. 1, art. 25 i art. 27 ustawy o własności lokali. Następnie pismem z dnia 7 listopada 2018 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza A, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący zwrócił się o zobowiązanie Burmistrza A do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego odpowiedź na zapytania co do punktów 2-4 została udzielona w sposób wymijający poprzez lakoniczne wskazanie artykułów ustawy o własności lokali, tj. art. 29 ust. 1, art. 25, art. 27, które mają się nijak do wnioskowanych przez skarżącego informacji. Skarżący zaznaczył, że zakres wnioskowanych informacji dotyczył 4 punktów, natomiast udzielona przez Urząd Miejski informacja odnosi się do 5 punktów. W ocenie skarżącego zarówno treść przekazanych przez organ informacji, jak i ich zakres, świadczą o braku dobrej woli dla załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i świadczą o rażącym naruszeniu prawa przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że pytania skarżącego nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym organ odesłał wnioskodawcę do właściwych przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Organ wskazał również, że właściwym do udzielenia odpowiedzi na pytania skarżącego jest zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r., poz. 2107 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Na gruncie niniejszej sprawy organ nie rozpoznał wniosku strony zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skarżącemu udzielono jedynie odpowiedzi na pytanie pierwsze jego wniosku. Co do pozostałych zapytań organ podał tylko numery artykułów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Nie jest to jednak prawidłowe rozpoznanie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami podmiot zobowiązany powinien udzielić wnioskowanej informacji stronie lub odmówić jej udzielenia w formie decyzji. Jeśli zaś uznał, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną należało poinformować o tym skarżącego pisemnie. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pytania skarżącego nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym odesłał wnioskodawcę do właściwych przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Jednakże Burmistrz nie udzielił takiej informacji w odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast informacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie stanowi o prawidłowym rozpoznaniu wniosku skarżącego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku i zobowiązał Burmistrza do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 9 października 2018 r. w zakresie punktów 2, 3 i 4 w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Wskazać należy stronie skarżącej, że Sąd w sprawie dotyczącej bezczynności organu nie był władny zobowiązać go do udzielenia pełnych wnioskowanych informacji. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ pozostawał w przekonaniu, iż wniosek skarżącego został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności czy też chęci utrudnienia skarżącemu uzyskania informacji publicznej, w sposób pozaprawny. O kosztach orzeczono w pkt 3 wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie kosztami postępowania był jedynie wpis uiszczony przez skarżącego w kwocie 100 złotych.