II SAB/Ol 99/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Burmistrza Miasta O. w udostępnieniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Burmistrza Miasta O. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia ..., w terminie 14 dni; 2/ stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Burmistrza Miasta O. na rzecz skarżącego J. P. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Pismem z 14 sierpnia 2019 r., wniesionym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, J.P. (dalej jako: "Skarżący") wystąpił do Burmistrza Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich protokołów z posiedzeń wszystkich komisji Rady Miejskiej w O., które odbyły się od rozpoczęcia obecnej kadencji do 14 sierpnia 2019 r. Wskazał, że wnioskowane dane należy przesłać na podany w piśmie adres e-mail. Wniósł również o umieszczenie protokołów w Biuletynie Informacji Publicznej. W odpowiedzi na złożony wniosek Burmistrz pismem z [...], doręczonym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, poinformował, że protokoły wszystkich komisji Rady Miejskiej znajdują się w Biurze Obsługi Rady Urzędu Miejskiego w O. Wskazując na regulacje Statutu Miasta organ wyjaśnił, że protokoły zostaną Skarżącemu udostępnione przez pracowników Biura Obsługi Rady w godzinach pracy urzędu, po wcześniejszym umówieniu telefonicznym. W dniu 21 sierpnia 2019 r. Skarżący ponownie zwrócił się do organu o przesłanie mu na wskazany adres e-mail żądanych protokołów oraz podniósł, iż przesłana mu informacja nie stanowi odpowiedzi na wniosek z 14 sierpnia 2019 r. Pismem z 3 grudnia 2019 r. J.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza Miasta (dalej: "Burmistrz"). Zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezrealizowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej; - art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) dalej jako: "u.d.i.p.", poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym w ustawie terminie; - art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie przez organ, że udostępnienie informacji publicznej może nastąpić w sposób i w formie niezgodnych z wnioskiem. Skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności; - zobowiązanie Burmistrza do załatwienia wniosku z 14 sierpnia 2019 r. o udzielenie informacji publicznej; - uznanie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny; - zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że 14 sierpnia 2019 r. Skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich protokołów z posiedzeń wszystkich komisji Rady Miejskiej w O., które odbyły się od rozpoczęcia obecnej kadencji do 14 sierpnia 2019 r. Jako sposób i formę udostępnienia tych informacji wskazał przesłanie danych na podany adres e-mail. Tymczasem organ poinformował go, że protokoły z posiedzeń wszystkich komisji Rady Miejskiej znajdują się w Biurze Obsługi Rady Urzędu Miejskiego w O. Ponadto, powołując się na regulację zawartą w Statucie Miasta, organ wskazał, że protokoły te zostaną udostępnione Skarżącemu w godzinach pracy urzędu, po wcześniejszym telefonicznym umówieniu. Zdaniem Skarżącego, to wnioskodawca wskazuje sposób i formę udostępnienia informacji publicznej, zatem organ bezprawnie zakwestionował formę udostępnienia informacji podaną we wniosku. Poza tym unormowania statutów samorządowych nie mogą naruszać uprawnień zawartych w przepisach Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że przed wniesieniem skargi nie zostało złożone ponaglenie do właściwego organu. Ponadto wyjaśnił, że nie doszło w sprawie do bezczynności organu, gdyż Skarżącemu została udzielona odpowiedź w ustawowym terminie. Została również wskazana możliwość zapoznania się z przedmiotowymi informacjami w określonym przez organ miejscu i czasie. W ocenie organu, ponieważ Skarżący został poinformowany w jaki sposób, zgodnie ze Statutem Miasta, może zapoznać się z protokołami, to organ nie miał obowiązku doręczać tych protokołów na podany we wniosku adres. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.". Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Nadto zgodnie z art. 120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarżący pismem z 14 sierpnia 2019 r., wniesionym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wystąpił do Burmistrza Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich protokołów z posiedzeń wszystkich komisji Rady Miejskiej w O., które odbyły się od rozpoczęcia obecnej kadencji do 14 sierpnia 2019 r. Wskazał, że wnioskowane dane należy przesłać na podany w piśmie adres e-mail. W odpowiedzi Burmistrz pismem z [...] poinformował, że protokoły wszystkich komisji Rady Miejskiej znajdują się w Biurze Obsługi Rady i zostaną one Skarżącemu udostępnione przez pracowników Biura w godzinach pracy urzędu, po wcześniejszym umówieniu telefonicznym. Burmistrz powołał się na regulacje Statutu Miasta (uchwała Nr [...] z [...] r.), określające zasady dostępu do dokumentów. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Burmistrz pozostaje w bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Nadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Mając zatem na uwadze treść przepisu art. 14 ust. 1 u.d.i.p. należy podkreślić, że to wnioskodawca określa w jaki sposób i w jakiej formie chce otrzymać informację publiczną, w tym zakresie decydująca jest jego wola. Natomiast podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i żądany sposób. W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować (por. wyroki NSA: z dnia 29 maja 2018 r., sygn. I OSK 2634/17; z 4 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1732/17, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako: CBOSA). W tej sytuacji złożony przez Skarżącego wniosek z 14 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej Burmistrz zobowiązany był załatwić w odpowiedni sposób t.j. bądź przez udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanych we wniosku, bądź przez odmowę ich udzielenia. Natomiast poinformowanie Skarżącego o możliwości zapoznania się z protokołami komisji Rady Miasta w Biurze Obsługi Rady w godzinach pracy urzędu należy uznać za udzielenie informacji niezgodnie ze sposobem wskazanym we wniosku. I chociaż jak podnosi organ w Statucie Miasta (dalej jako: "Statut") zostały zawarte regulacje dotyczące dostępu do dokumentów i korzystania z nich, to są to jedynie dyrektywy proceduralne, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny. Regulacje Statutu dotyczące zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich nie mogą dotyczyć kwestii unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA Poznaniu z 7 listopada 2019 r., sygn. IV SA/Po 674/19; wyrok WSA w Lublinie z 14 listopada 2017 r., sygn. II SA/Lu 585/17 – dostępne w CBOSA). Wskazać pozostaje nadto, że stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym moa w art. 9b ust. 1. Oznacza to, że norma kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznej. Wskazany przepis należy, w ocenie Sądu, rozumieć w ten sposób, że wyłącza on ustawę o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności do informacji publicznej. Wbrew przekonaniu organu w tej sprawie w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) dalej jako: "u.s.g.", brak jest przepisu kolizyjnego, który z zakresie udostępniania informacji publicznej wyłączyłby stosowanie zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisem takim nie jest bowiem art. 11b ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, jak też art. 11b ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Przepis ust. 3 wskazanego artykułu dotyczy bowiem kwestii techniczno – organizacyjnych i nie wyłączają stosowania w odniesieniu do udostępnienia dokumentów przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeśli strona chce skorzystać z jej regulacji. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują zasady wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zaś zapisy Statutu obowiązującego w tej Gminie. Nadto poza sporem w tej sprawie pozostaje okoliczność, że zarówno organ do którego wystąpiono o udostępnienie informacji publicznej jest organem zobowiązanym do jej udostepnienia na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jak też żądana informacja w postaci protokołów z posiedzeń komisji Rady Miasta O. stanowią informację publiczną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Ponieważ wniosek Skarżącego z 14 sierpnia 2019 r. w dacie orzekania przez Sąd nie został rozpoznany w sposób prawidłowy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano Burmistrza do jego załatwienia w terminie 14 dni. Nadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku Skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rzeczonej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Organ poinformował wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z protokołami komisji Rady Miasta w Biurze Obsługi Rady w godzinach pracy urzędu i wprawdzie na skutek zgłoszonego wniosku winien udostępnić posiadaną informację publiczną w formie wnioskowanej przez Skarżącego, to jednak przedstawił inną formę zapoznania się z we wskazanym i protokołami. Działanie takie nie odpowiada uznaniu, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na względzie wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu.