II SO/Ol 23/09

Dnia 28 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 roku na rozprawie sprawy z wniosku P. B. o wymierzenie grzywny Rektorowi Uniwersytetu w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie całości akt sprawy o sygn. akt [...] postanawia oddalić wniosek. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SAB/Ol 51/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Rektora Uniwersytetu W. w Olsztynie do rozpatrzenia odwołania P.B. od decyzji Dziekania Wydziału "[,...]" z dnia 31 marca 2009 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądził od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Tego samego dnia skarżący złożył wniosek o wymierzenie Rektorowi Uniwersytetu grzywny za naruszenie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu podał, że Sądowi nie przekazano pisma Rektora z dnia 21 września 2009 r. - wezwania do usunięcia braków formalnych pisma oraz pisma skarżącego usuwającego brak we wskazanym w wezwaniu terminie. Zdaniem skarżącego, organ przedstawił Sądowi tylko te dokumenty, które mogły przemawiać za oddaleniem skargi. W aktach sprawy było bowiem tylko wezwanie Dziekana z dnia 15 lipca 2009 r. do usunięcia braków odwołania i na tej podstawie organ domagał się oddalenia skargi. Natomiast z akt, które nie zostały przedstawione Sądowi wynikało, że Rektor uznał wezwanie Dziekana za nieskuteczne i sam wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych odwołania, zaś skarżący niezwłocznie brak ten uzupełnił, wobec czego jego odwołanie nie mogło już pozostać bez rozpoznania. W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2009 r. Rektor wniósł o oddalenie wniosku. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko, że nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącego, gdyż nie zostało ono skutecznie wniesione. Odwołanie to nie było bowiem podpisane przez wnoszącego, a brak ten - po wezwaniu przez Dziekana Wydziału do jego uzupełnienia, nie został usunięty. Nie zgodził się z twierdzeniem, że tylko organ odwoławczy ma uprawnienia do badania odwołania pod względem formalnym. Rektor wskazał, że wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania dopiero po wpłynięciu skargi na bezczynność. Działanie to zostało podjęte z ostrożności procesowej w celu "przyspieszenia" sprawy, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska organu co do prawidłowości wezwania do uzupełnienia braków przez organ pierwszej instancji. Rektor podkreślił, że nie można uznać tego wezwania za uznanie słuszności skargi na bezczynność i twierdzeń dotyczących wyłącznej kompetencji organu odwoławczego do wzywania do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Stwierdził ponadto, że nie wprowadzał w błąd Sądu, gdyż wraz ze skargą przekazał wszystkie akta administracyjne, na których oparto twierdzenia wskazane w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako p.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2). Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Z treści art. 55 § 1 wynika, że wyłączną przesłanką orzeczenia przez sąd grzywny jest niezastosowanie się przez organ do obowiązków określonych w art. 54 § 1 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA nr 6/2006, poz. 156), przy czym, przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Bez znaczenia jest przy tym czy organ wypełnił swój obowiązek do daty posiedzenia sądu, na którym rozpoznano wniosek o wymierzenie grzywny. Sąd jest zobowiązany rozpatrzyć merytorycznie każdy wniosek, który spełnia wymogi formalne. Z powyższych względów art. 55 § 1 pełni dwojaką funkcję: dyscyplinującą i represyjną. Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę i całości akt sprawy. Aktualizuje się ona zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Natomiast z funkcją represyjną wiąże się przekroczenie terminu wykonania powyższego, gdyż wymierzenie grzywny jest niezależne od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. Funkcja represyjna omawianego przepisu znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Choć ten przepis odnosi się do sądu a nie do organu administracji publicznej, to działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny organ administracji ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, LEX nr 530144). Podkreślenia również wymaga, że stwierdzenie zaistnienia naruszenia obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, gdyż orzeczenie sądu ma charakter uznaniowy. Ustawodawca przewidział bowiem, że sąd "może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Powyższe oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że akta administracyjne, które w ustawowym terminie Rektor przekazał do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę, nie były kompletne. Brakowało w nich dwóch pism: wezwania Rektora z dnia 21 września 2009 r. do usunięcia braków formalnych odwołania i pisma skarżącego usuwającego braki. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uwzględniania wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie wszystkich akt administracyjnych w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Ol 51/09. W uzasadnieniu wyroku wydanego w tamtej sprawie Sąd wywiódł, że badanie dopuszczalności odwołania, terminu jego wniesienia, jak i warunków formalnych jego sporządzenia, należy wyłącznie do organu odwoławczego, który stosownie do wyniku podjętej w tym zakresie kontroli uprawniony jest do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia (art. 134 K.p.a.) lub pozostawienia odwołania bez rozpoznania, w sytuacji nieuzupełnienia jego braków formalnych (art. 64 K.p.a.). Organ pierwszej instancji nie jest zatem uprawniony do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, Rektor już w momencie powzięcia wiadomości o nieprzekazaniu przez organ pierwszej instancji odwołania skarżącego, co nastąpiło najpóźniej po wniesieniu przez niego pisma w dniu 12 sierpnia 2009 r., powinien był niezwłocznie zobowiązać Dziekana do jego przekazania, zgodnie z dyspozycją art. 133 K.p.a. Zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia takiego działania narusza prawo i uzasadnia zarzut bezczynności. Ponadto Sąd wskazał, że w przypadku uzupełnienia przez skarżącego braku formalnego wniesionego odwołania, Rektor Uniwersytetu najpóźniej od tego momentu zobowiązany był rozpatrzeć je i w ciągu ustawowego miesięcznego terminu załatwić sprawę wydając decyzję lub postanowienie. Na dzień rozpatrywania sprawy przez Sąd Rektor nie wydał jednak takiego rozstrzygnięcia. Ponadto, nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, wbrew treści art. 36 K.p.a. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika więc, że brak w aktach administracyjnych pism wskazanych we wniosku o wymierzenie grzywny nie uniemożliwił ani nie utrudnił rozpoznania sprawy. W ocenie składu orzekającego w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 51/09, Rektor Uniwersytetu pozostawał w bezczynności już z chwilą powzięcia wiadomości o nieprzekazaniu przez organ pierwszej instancji odwołania, co nastąpiło najpóźniej w dniu doręczenia organowi pisma skarżącego z dnia 12 sierpnia 2009 r., czyli wcześniej niż pisma, które powołano we wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sąd rozpoznając sprawę o sygnaturze II SAB/Ol 51/09 nie odroczył rozprawy, gdyż uznał, że brak tych dokumentów nie tamuje rozpoznania sprawy. Wymierzenie grzywny nie spełniłoby więc jej funkcji dyscyplinującej. Orzeczenie to nie zrealizowałoby również funkcji represyjnej, rozumianej jako sankcja za naruszanie prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd rozpoznał bowiem sprawę na pierwszej rozprawie i orzekł zgodnie z wnioskiem skargi, bez odraczania rozprawy. Niedopełnienie obowiązku przez Rektora nie skutkowało zatem naruszeniem prawa skarżącego do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Brak jest zatem uzasadnienia do wymierzenia organowi grzywny, która nie spełniłaby roli dyscyplinującej i nie przymuszałaby do wykonania obowiązku przekazania kompletnych akt administracyjnych, skoro sprawa sądowoadministracyjna, do której akta te dołączono, została załatwiona. Nie jest również zasadne wymierzanie grzywny w celu represyjnym i stosowanie wobec Rektora Uniwersytetu sankcji finansowej, gdyż niedołączenie do akt sprawy pism, powoływanych we wniosku, nie pozbawiło skarżącego prawa do bezzwłocznego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej i nie spowodowało opóźnienia w rozpoznaniu jego skargi. Wobec powyższego, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a., gdyż brak w aktach administracyjnych przedmiotowych dokumentów nie zatamował biegu sprawy o sygn. akt II SAB/Ol 51/09 i nie wpłynął ujemnie na jej wynik. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji