II SO/Ol 6/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na rozprawie sprawy z wniosku M. D. o wymierzenie Staroście grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy ppsa postanawia I. wymierzyć Staroście grzywnę w wysokości 2000 zł (dwa tysiące złotych) za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy w terminie; II. zasądzić od Starosty na rzecz wnioskodawcy kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/post.1 - sentencja postanowienia M. D. powołując się na art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w dniu 12 czerwca 2017 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) złożył wniosek o wymierzenie Staroście A grzywny z tytułu niewykonania obowiązku przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie skargi M. D. na bezczynność Starosty w wydaniu decyzji w sprawie udrożnienia urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 36 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i niewyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że organ działa z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z 12 grudnia 2016 r. skarżący skierował do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, jako organu II instancji zażalenie na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ II instancji pismem z 10 kwietnia 2017 r. wezwał po raz trzeci Starostę o przesłanie akt sprawy wraz z ustosunkowaniem się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Skarżący postanowił nie czekać na zajęcie stanowiska przez organ II instancji i pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r. skierował skargę na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji w sprawie udrożnienia urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Organ II instancji w dniu 26 kwietnia 2017 r. wydał postanowienie, w którym wyznaczył Staroście trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy. Wnioskodawca argumentował dalej, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodne w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wzywał Starostę do przekazania akt sprawy wraz z ustosunkowanie się do podniesionych w zażaleniu zarzutów. Organ ten podkreślił, że rozpatrzenie zażalenia na bezczynność Starosty utrudniał sam Starosta, który mimo trzykrotnego wezwania nie przesłał akt administracyjnych sprawy, co uniemożliwiło odniesienie się przez organ II instancji do wszystkich przedstawionych w zażaleniu zarzutów. Wnioskodawca podniósł dalej, że skarga na bezczynność została nadana w dniu 24 kwietnia 2017 r., a organ otrzymał ją w dniu 26 kwietnia 2017 r., nie przekazując skargi do Sądu. W odpowiedzi na wniosek Starosta wskazał, że postępowanie związane z udrożnieniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych – rurociągu drenarskiego, z którego prowadzeniem związany jest zarzut bezczynności organu, jest postępowaniem niestandardowym. Postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego wykazało m.in., że nie ma możliwości ustalenia na jakim odcinku urządzenia melioracyjne są niedrożne. Urządzenia te pochodzą z okresu przedwojennego i nie ma dokumentacji ich przebiegu, stąd utrudnienia w ustaleniu podmiotów i możliwości nałożenia na nich obowiązków w przedmiotowym zakresie. Starosta wskazał, że jego decyzja z "[...]" została uchylona przez organ II instancji w dniu "[...]", a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Organ wyjaśnił, że posiadał ekspertyzę dotyczącą sytuacji hydrologicznej na kontrolowanym obiekcie wraz z propozycjami rozwiązań w celu uregulowania stosunków wodnych na obszarze podtapianym. W ocenie organu skarżący zdaje sobie sprawę, że wydanie decyzji administracyjnej nie rozwiąże problemów skarżącego, gdyż brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na wniosek wskazano ponadto, że błędem organu był brak dokumentowania czynności faktycznych, które organ podejmował, brak informacji dla stron o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, jak i brak formalnego jej zakończenia aktem administracyjnym. Organ wyjaśnił nadto, że zawsze dążył do załatwienia sprawy tak, by interes skarżącego był jak najlepiej zrealizowany, a nie wyłącznie formalnego zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z powyższych uregulowań wyraźnie wynika, że to nie organ administracji, lecz sąd administracyjny jest adresatem skargi. Dlatego też to na organie, do którego wpływa skarga skierowana do sądu administracyjnego spoczywają określone obowiązki. Niezależnie zatem od stanowiska organu w kwestii zasadności skargi, jego powinność sprowadza się do przekazania skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, w określonym ustawowo terminie. Natomiast niewykonanie tego obowiązku skutkuje sankcją w postaci możliwości wymierzenia przez sąd grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Ponadto podnieść należy, że organ obowiązany jest wykonać czynności nakazane art. 54 § 2 p.p.s.a. również w przypadku, gdy skorzysta z instrumentu autokontroli, przewidzianego w art. 54 § 3 tej ustawy, bowiem jedynie sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli tej czynności i ewentualnego umorzenia postępowania sądowego (por. R. Mikosz: Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi do sądu administracyjnego, ZNSA z 2007r. Nr 5-6, s.7). Jeżeli nawet organ zamierza uwzględnić skargę, to i tak zobowiązany jest ją przekazać sądowi. Wskazać należy, że regulacja zawarta w art. 55 § 1 p.p.s.a. zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonywania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. i wiąże się z powrotem ustawodawcy do pośredniego trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, mając na celu przeciwdziałanie przetrzymywaniu skarg przez organy administracji publicznej. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a, zaś wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006, Nr 6, poz. 156). Stosownie jednak do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny, rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 381). Ponadto w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt II GSK 3/09, ONSAiWSA 2010/1/2). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszaniu prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W niniejszej sprawie, jak wynika z wniosku skarżącego skarga na bezczynność wpłynęła do organu w dniu 26 kwietnia 2017 r., co potwierdza dodatkowo wydruk z usługi internetowej śledzenia przesyłek Poczta Polska. Tak więc termin do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę upłynął w dniu 26 maja 2017 r. W tym terminie obowiązek ten nie został wykonany, gdyż skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy nie została przekazana do Sądu do dnia 7 września 2017 r., tj. do dnia rozpoznania przez Sąd wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Postępowanie organu w niniejszej sprawie niewątpliwie wypełnia zatem przesłankę określoną w art. 55 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o wymierzeniu grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy sądowi administracyjnemu. Ustalając jej wysokość Sąd uznał, że jest ona współmierna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazać należy, że ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu orzekającego w sprawie wniosku i sąd administracyjny nie jest w tym zakresie związany wnioskiem strony. Jedynie górna granica grzywny jest określona w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wymierzona grzywna w kwocie 2000 zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku polegającego na nieprzekazaniu skargi. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że organ do dnia orzekania o grzywnie nie przekazał do Sądu skargi wraz z aktami sprawy. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ w istocie nie wyjaśnił dlaczego nie przekazał do Sądu skargi na bezczynność, podając jedynie argumentację dotyczącą prowadzonego postępowania administracyjnego, która mogłaby być ewentualnie wzięta przez Sąd pod uwagę przy rozpoznaniu samej skargi na bezczynność organu. Na marginesie wskazać należy, że Starosta nie reagował także na wezwanie o przekazanie akt do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia organu II instancji wydanego po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy na przewlekłe prowadzenie postępowania wynika, że pomimo trzykrotnego wezwania Starosta nie przekazał akt sprawy. Po wszczęciu postępowania administracyjnego 24 kwietnia 2015 r. (po wcześniejszym uchyleniu decyzji organu z "[...]") postępowanie to nie zostało zakończone. Takie działanie organu narusza prawa strony związane z rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny i musi wiązać się z podjęciem przez Sąd środków dyscyplinujących organ przewidzianych w p.p.s.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O kosztach orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200 p.p.s.a.