II SO/Ol 7/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 r. na rozprawie sprawy z wniosku A. N. o wymierzenie Stowarzyszeniu A grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) postanawia 1/ wymierzyć Stowarzyszeniu A grzywnę w wysokości 50 zł (słownie: pięćdziesiąt złotych) za nieprzekazanie Sądowi w terminie skargi A. N. na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej; 2/ zasądzić od Stowarzyszenia A na rzecz wnioskodawcy A. N. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 22 marca 2013r. A. N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosek, w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), o wymierzenie Stowarzyszeniu na Rzecz Osób Niepełnosprawnych grzywny w kwocie 5000 zł, za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 4 marca 2013r. na bezczynność Stowarzyszenia w udzieleniu informacji publicznej: o sposobie wykorzystania dotacji z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2012r.; o sposobie wykorzystania darowizny od Akcji Katolickiej Archidiecezji Warmińskiej w latach 2010-2012 oraz sprawozdania finansowego za lata 2010 i 2011r. Wyjaśnił, iż mimo upływu 15-dniowego terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie przekazał skargi Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Podniósł, że brak reakcji ze strony organu uniemożliwia rozpoznanie sprawy przez Sąd. W odpowiedzi na wniosek Wiceprzewodniczący Zarządu Stowarzyszenia na Rzecz Osób Niepełnosprawnych wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny oraz nieobciążanie Stowarzyszenia kosztami postępowania. Poddał pod rozwagę Sądu w tym względzie cele dla jakich powstało Stowarzyszenie oraz stan finansów Stowarzyszenia. W uzasadnieniu organ przyznał, że w zakresie formalnym wniosek jest zasadny, wobec istnienia opóźnienia, o którym stanowi art. 54 § 2 p.p.s.a. Zgodził się też, że uchybiono terminowi do rozpatrzenia wniosków o udostępnienie żądanych informacji publicznych. Wskazał na przyczyny niezałatwienia wniosków w ustawowym terminie. Podkreślił, że nieudzielenie informacji skarżącemu nie było podyktowane jakąkolwiek niechęcią do współpracy, lecz bardzo szerokim spektrum działań Zarządu Stowarzyszenia i nieobecnością części składu Zarządu. Podniósł, że wszyscy członkowie Zarządu Stowarzyszenia udzielają się społecznie, poświęcając na to czas wolny i godząc z tym życie prywatne i obowiązki wobec pracodawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest zasadny. Zgodnie z art. 54 § 1 cytowanej ustawy p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego przepisu organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przy czym, w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wynosi 15 dni. Zważyć należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Wynika to wprost z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Prawne formy działania administracji publicznej, podlegające kognicji sądu administracyjnego jak i bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, jako podstawy do wniesienia skargi, zostały określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepisy tej ustawy nie zawierają definicji organu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w każdym przypadku, kiedy ustawodawca powierza jakiemukolwiek podmiotowi realizację zadań publicznych w jednej z form określonych w art.3 p.p.s.a. lub podmiot ten dysponuje funduszami publicznymi, to staje się on organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym a co za tym idzie, postępowanie sądowadministracyjne jest dopuszczalne (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r. I OZ 344/12). Ze Statutu Stowarzyszenia na Rzecz Osób Niepełnosprawnych wynika, że koszty działalności tegoż Stowarzyszenia są finansowane m.in. ze środków samorządu powiatowego. Zatem wymienione Stowarzyszenie miało obowiązek przekazać Sądowi skargę wniesioną na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Z regulacji tych wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek przekazania sądowi skargi wraz ze swoim stanowiskiem w sprawie oraz kompletnymi aktami administracyjnymi, tak aby umożliwić sądowi rozstrzygnięcie w oparciu o pełen materiał dowodowy stanowiący podstawę oceny zasadności skargi. Podkreślenia wymaga, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)", oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie powinności określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przy rozpatrywaniu tego wniosku nie ma znaczenia w ogóle czy organ uznaje zasadność skargi, czy nie, bowiem tylko Sąd jest właściwy do dokonania oceny zasadności skargi. Nieprzekazanie skargi sądowi zamyka stronie drogę do sądowoadministracyjnej kontroli działalności organu administracji publicznej. Żądanie wymierzenia organowi grzywny jest jedynym służącym stronie środkiem w razie przewlekłości działania organu, za pośrednictwem którego została wniesiona skarga. Wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma na celu z jednej strony zdyscyplinowanie organu, a z drugiej stanowi sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjmowane jest jednolicie, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco - restrykcyjny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (tak: NSA w postanowieniu z dnia 22 maja 2013r., sygn. akt I OZ 390/13). Wymierzona grzywna stanowi więc sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy sądowoadministracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki, pełniąc nie tylko funkcję represyjną, ale także funkcję prewencyjną, gdyż ma służyć zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Wskazać ponadto należy, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiana jest uznaniu sądu orzekającego. Sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, iż przy rozstrzygnięciu wniosku należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu oraz, czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy, (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259). W niniejszej sprawie skarga A. N. na bezczynność Stowarzyszenia na Rzecz Osób Niepełnosprawnych w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej wpłynęła do organu w dniu 4 marca b.r. Oznacza to, że skarga ta winna być przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który był adresatem pisma, najpóźniej w dniu 19 marca b.r. Natomiast skarga ta została przekazana Sądowi dopiero w dniu 10 kwietnia 2013r., a odpowiedź na skargę i akta administracyjne sprawy w dniu 15 kwietnia 2013r. (wynika to z akt o sygn. II SAB/Ol 29/13, pod którą przedmiotowa skarga została zarejestrowana). Tym samym nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia grzywny i Sąd uznał zasadność jej wymierzenia w przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Orzeczona grzywna jest współmierna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazać należy, iż ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 p.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd określając wysokość grzywny, bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności, w tym ocenia, jakie przyczyny spowodowały opóźnienie w przesłaniu skargi, czy organ dopuszczał się tego rodzaju uchybień w przeszłości, czy przekroczenie terminu do przesłania skargi ma charakter nagminny, czy też stanowiło jednostkowy przypadek. Uwzględnia także podjęte w danej sprawie przez organ działania w celu załatwienia sprawy. Sąd orzekający uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, wymierzona grzywna w kwocie 50 zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi, a także wpłynie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Wymierzając tak stosunkowo niską grzywnę Sąd uwzględnił, iż Stowarzyszenie przekazało skargę w następstwie zgłoszonego wniosku wraz z aktami i odpowiedzią. Opóźnienie to nie uniemożliwiło niezwłoczne rozpatrzenia skargi z uwagi na toczące się jeszcze postępowanie incydentalne z wniosku skarżącego o zwolnienie od kosztów sądowych. Do czasu zakończenia tego postępowania skardze nie można nadać biegu, gdyż uiszczenie wymaganego od skargi wpisu jest warunkiem formalnym dopuszczalności skargi. Ponadto z okoliczności faktycznych podnoszonych przez strony wynika, że Stowarzyszenie po raz pierwszy uchybiło obowiązkowi przekazania skargi Sądowi i wyraziło gotowość udostępnienia żądanych informacji publicznych, do czego zmierza skarżący. Dodatkowo Sąd uwzględnił cele statutowe Stowarzyszenia, które realizowane są w ramach ograniczonych środków finansowych, pochodzących z dotacji i darowizn, a członkowie Zarządu Stowarzyszenia wykonują funkcję w czynie społecznym, nie uzyskując z tego tytułu wynagrodzenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w granicach określonych w art. 154 § 6 powołanej ustawy.