IV SA 1180/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Dnia 17 czerwca 2004 r. Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska Hanna Raszkowska (sprawozdawca) Katarzyna Matczak Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi K. B., A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego: I) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. B., A. B. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 10 stycznia 2003 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, póz. 1126 ze zm.), nakazał K. i A. B. rozbiórkę ganku oraz pomieszczenia w-c, wybudowanych na należących do K. i A. B. oraz M. i K. P. działkach nr 525 i 526, położonych w Z. W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, że zgodnie z oświadczeniem A. B. murowany ganek o wymiarach 2,57 x 3,14 m, wybudowany został w 1982 r. w miejscu rozebranego uprzednio drewnianego ganku. W 1992 r. dobudowane zostało do niego pomieszczenie w-c o wymiarach 1,63 x 1,60 m. Strona nie posiada jednak ani projektów budowlanych ani żadnych decyzji administracyjnych w oparciu, o które rozpoczęto budowę wskazanych obiektów. Jednocześnie, zgodnie z oświadczeniem K. P. prace budowlane, polegające na rozbudowie ganku i dobudowie pomieszczenia w-c prowadzone były w 1996 r., co znajduje potwierdzenie także w postanowieniu Sądu Okręgowego w E. z dnia 3 października 2001 r., sygn. akt "[...]", o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie, z którego uzasadnienia wynika, że K. B. podjęła wskazane wyżej prace budowlane w połowie lat 90-tych, tj. w 1996 r. Podnosząc, że zgodnie z art. 365 kpc prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale i inne sądy oraz organy państwowe, organ I instancji stwierdził, że określone wyżej obiekty wzniesione zostały pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie natomiast z art. 28 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu z dnia 22 stycznia 2003 r., uzupełnionym pismem z dnia 13 lutego 2003 r., A. B., zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie przepisu , art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów art. 7, 11 i 107 § 4 kpa, wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji w żaden sposób nie udokumentował, że wykonane przez niego roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Nie wskazał również przesłanek, których wystąpienie, uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki. Podniósł, że organ nie dokonał ponadto żadnych ustaleń, co do terminu prowadzenia i zakończenia tych prac. W jego ocenie, niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie przez organ I instancji ustaleń wyłącznie na podstawie zeznań jednej ze stron i to o sprzecznych interesach. W niniejszej sprawie bez znaczenia jest również kwestia własności gruntu, na którym znajdują się sporne obiekty, a wobec tego niedopuszczalne jest powoływanie się przez organ I instancji na orzeczenie Sądu Okręgowego z dnia 3 października 2001 r. i jego ustalenia. Odwołujący się podkreślił również, że na skutek rozebrania ganku poniesie dolegliwości nieadekwatne do zagrożenia społecznego, wynikającego z jego przebudowy. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia 17 lutego 2003 r., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji w celu jednoznacznego ustalenia terminu popełnienia samowoli budowlanej przeprowadził w dniu 18 grudnia 2002 r. rozprawę administracyjną z udziałem stron. Ponieważ jednak strony nie zmieniły swoich dotychczasowych wyjaśnień, organ ten przy ustaleniu spornej daty posiłkował się ustaleniami Sądu Okręgowego w E. poczynionymi w sprawie o zasiedzenie. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. słusznie przyjął, iż roboty budowlane polegające na wybudowaniu ganku oraz pomieszczenia w-c wymagają, zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę. Tym samym, prawidłowe było również zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 48 tej ustawy. Zgodnie bowiem z ustaleniami organu odwoławczego, w związku z ujawnieniem samowoli budowlanej w 1999 r., w sprawie tej nie zachodzą przesłanki z art. 49 ustawy. Organ odwoławczy wskazał również, iż nie może przyjąć dowodów w postaci faktur zakupu materiałów budowlanych, świadczących zdaniem odwołującego się o dacie popełnienia samowoli budowlanej, ponieważ materiały te mogły być wykorzystane do wykonania innych robót nie związanych ze sprawą. Poza wskazanymi fakturami odwołujący się nie przedłożył natomiast żadnych innych dowodów na potwierdzenie swoich zeznań. W skardze z dnia 21 marca 2003 r., wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik K. i A. B., zarzucając decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. naruszenie art. 48 w związku z art. 49 ust. l ustawy Prawo budowlane oraz art. 77 i art. 80 kpa, wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu podniósł, że żaden z organów nadzoru budowlanego nie ustalił, czy dla czynności wykonanych przez skarżących wymagane było pozwolenie na budowę. Organy administracyjne błędnie przyjęły również, że są związane treścią uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w E. Ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy należy bowiem do ich ustawowych obowiązków. Tym samym, ustalenie daty prowadzenia spornych prac, przy rozbieżnych zeznaniach stron, powinno nastąpić na postawie zeznań świadków lub dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, który mógłby ustalić wiek obiektów po zbadaniu materiałów budowlanych, wykorzystanych do ich budowy oraz stopnia ich zużycia. Niczym nieuzasadnione jest natomiast oparcie się przez organy na zeznaniach tylko jednej ze stron. Pełnomocnik skarżących dodał ponadto, że w przypadku ustalenia, że dokonane w 1982 r. czynności miały jednak charakter prac budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, w niniejszej sprawie zastosowanie powinien mieć przepis art. 49 ust. l ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy nadzoru budowlanego stwierdził naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa, które miało istotny wpływ na jej wynik. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Sąd stwierdził bowiem, że organy te nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do jej rozpatrzenia. Wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie okolicznością o fundamentalnym znaczeniu jest ustalenie daty wybudowania przez skarżących ganku oraz pomieszczenia w-c. Termin ten ma decydujące znaczenie dla ustalenia właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, póz. 1126 ze zm.), do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem l stycznia 1995 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1990 r., Nr 34, póz. 198 ze zm.). W niniejszej sprawie, wobec braku zgodnych oświadczeń stron co do terminu wybudowania wskazanych wyżej obiektów, organy wykorzystały przy ustaleniu spornej daty ustalenia sądu powszechnego podjęte w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności części działki nr 525 w drodze zasiedzenia przez K. B., zawarte w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w E. Zauważyć należy, że postępowanie cywilne dotyczące nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia jest jednak postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki. Z tego też powodu organ administracji nie może, powołując się na orzeczenie sądu powszechnego wydane we wskazanym wyżej postępowaniu, uchylać się od przeprowadzenia osobnego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie istotnych dla rozpatrywanej przez niego sprawy okoliczności faktycznych, takich jak w niniejszej sprawie data wybudowania spornych obiektów. Podkreślić jednocześnie należy, że wynikająca z art. 365 § l kpc moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego dotyczy związania wyłącznie treścią sentencji, a nie jego uzasadnienia, zawierającego prezentację przeprowadzonych dowodów i ocenę ich wiarygodności. Powyższe oznacza natomiast, że organy administracji muszą wprawdzie brać pod uwagę fakt istnienia i treść rozstrzygnięcia prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, lecz przy rozpoznawaniu sprawy administracyjnej nie są związane jego motywami. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 i 77 § l kpa, to organy administracji zobowiązane są bowiem do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. W związku z powyższym, w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, konieczne będzie przeprowadzenie przez organ I instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, obejmującego przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, w tym osób zeznających w tym charakterze w postępowaniu cywilnym, które będą pomocne przy ocenie wiarygodności oświadczeń stron postępowania. Brak jednoznacznego ustalenia terminu wybudowania spornych obiektów uniemożliwia bowiem prawidłowe rozpatrzenie niniejszej sprawy. Nie wiadomo bowiem, czy w sprawie zastosowane zostały właściwe przepisy, a zatem, czy była podstawa do zastosowania normy art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., czy też w sprawie powinien być zastosowany przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zasadnicze różnice w przepisach obu powołanych ustaw powodują natomiast, że istotne znaczenie dla stron postępowania ma prawidłowe ustalenie przepisów, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W oparciu o przepisy właściwej ustawy, możliwe będzie bowiem dopiero ustalenie, czy w niniejszej sprawie doszło do popełnienia przez skarżących samowoli budowlanej, a jeśli tak to, czy zachodzą przesłanki do jej legalizacji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z art. 152 ustawy Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.