IV SA 1245/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Hanna Raszkowska Irena Szczepkowska Romualda Gumińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2004 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę. Decyzją Nr "[...]" z dnia 26 września 2002r. Wójt Gminy S. po rozpatrzeniu wniosku M. L. z dnia 17 września 2001 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego przewidzianego do budowy na działce nr 33/1, położonej w miejscowości P., obręb K., gmina S. Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. W uzasadnieniu odwołania zarzucono wydanej decyzji, że narusza ona art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, póz. 139 ze zm.), art. 26 ust. l pkt l ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (DZ. U. z 2001 r. Nr 99, póz. 1079 ze zm.), art. 46 -57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, póz. 627 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uchwałę Rady Gminy S. Nr "[...]" z dnia 30 października 1997r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. rozpatrując wskazane odwołanie, decyzją z dnia 7 listopada 2002r. Nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż Wójt Gminy S. słusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyżej wymienionej inwestycji, gdyż inwestycja ta nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że sporna działka objęta jest ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S., który zatwierdzony został uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy S. z dnia 23 października 1992r. oraz rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody z dnia 8 lutego 1994r. w sprawie zatwierdzenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" Parku Krajobrazowego w części obejmującej tereny położone w granicach województwa "[...]". W decyzji podniesiono, że sporna działka według planu zagospodarowania przestrzennego położona jest poza terenem zwartej zabudowy wsi P., na terenie przeznaczonym na cele rolne, a teren ten leży w granicach "[...]" Parku Krajobrazowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził zasadę, że tereny objęte granicami Parku będą zagospodarowywane według zasad ustalonych dla strefy I krajobrazu chronionego. Dla tych zaś terenów w planie przewidziano zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nie ustalonej Planem. Ponadto wskazano, iż z wyrysu rysunku Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" Parku Krajobrazowego wynika, iż sporna działka położona jest na terenie Parku w rejonie oznaczonym symbolem IE 18, tj. w strefie pierwszej przyrodniczo-ekologicznej, dla której wprowadzony został zakaz wyznaczania nowych siedlisk budowlanych, a częściowo na terenie oznaczonym OR 4 w której to strefie wprowadzono zakaz wyznaczania nowych siedlisk budowlanych i wznoszenia zabudowy. Podkreślono w decyzji, że strefa OR to część Parku obejmująca istniejące i projektowane rezerwaty przyrody wraz z ich strefami buforowymi lub tereny o podobnych wysokich walorach przyrodniczych. Strefa o symbolu OR oznacza strefę zerową, która jest tworzona dla terenów o wysokich walorach przyrodniczych. Podkreślono, iż każda z tych stref posiada swoją numerację, przy czym strefa o numerze OR 4 oznacza silne ograniczenie zwiedzania, a strefa o numerze OR 5 zwiedzanie regulowane po trasach i szlakach. Wywodzono dalej, iż zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia Wojewody plan ochrony "[...]" Parku Krajobrazowego jest jednocześnie planem ochrony przyrody w rozumieniu art. 13a ust. l ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Wskazano, że ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W zaskarżonej decyzji nie podzielono stanowiska, jakoby decyzja organu I instancji naruszyła uchwałę Nr "[...]" Rady Gminy S. Podkreślono bowiem, iż przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają upoważnienia dla rad gmin do podejmowania uchwał o zezwoleniu na inne wykorzystywanie gruntu od określonego w normach ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano wreszcie, iż Kolegium nie jest właściwe w sprawie rozpatrzenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa w przedmiocie nie wykonania przez Wójta Gminy S. przywołanej uchwały Nr "[...]". Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył M. L. W skardze zarzucono organowi II instancji naruszenie art. art. 6,8,9,11 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem skarżącego organ w toczącym się postępowaniu nie wyjaśnił znaczenia przepisów Planu Zagospodarowania "[...]" Parku Krajobrazowego w odniesieniu do rejonu oznaczonego symbolem IE 18 w brzmieniu "zakaz wyznaczania nowych siedlisk budowlanych" oraz sformułowania Planu w odniesieniu do rejonu oznaczonego symbolem OR 4 w brzmieniu "zakaz wyznaczania nowych terenów budowlanych i wznoszenia zabudowy". W skardze wyrażono pogląd, iż nie do przyjęcia jest stanowisko reprezentowane przez Kolegium, jakoby zapisy te oznaczały całkowity i bezwzględny zakaz lokalizowania nowych obiektów, w tym siedlisk rolniczych. Wskazano dalej, iż powyższe zapisy nie mogą oznaczać tego samego całkowitego zakazu budowy (tak jak twierdzi organ), ponieważ zapisy te nie mają tego samego brzmienia. Zdaniem skarżącego zapisy Planu dopuszczają budowę siedliska rolniczego, co wynika z brzmienia uchwały Nr "[...]" z dnia 30 października 1997r. Uchwałą tą bowiem Rada Gminy wyraziła zgodę na lokalizację siedliska rolniczego, co może oznaczać tylko tyle, że jej interpretacja postanowień Planu dopuszcza budowę takiego siedliska na spornej działce. Wskazano dalej, że organ II instancji nie przekazał właściwym organom wezwania skarżącego w kwestii usunięcia naruszenia prawa przez Wójta Gminy S. poprzez naruszenie decyzją wydaną przez ten organ w pierwszej instancji uchwały Nr "[...]". Skarżący wywodził dalej, iż organ administracji naruszył przepisy art. 7 art. 77 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego polegającego na czym ma polegać planowana budowa. Dalej wywodzono, że skarżona decyzja narusza art. 24 ust. l i art. 24a ust. l ustawy o ochronie przyrody. Uzasadniając skargę w tej części podkreślono, iż wojewoda tworząc park krajobrazowy wybiera dla danego parku -krajobrazowego zakazy z pośród zakazów wymienionych w art. 26a ustawy o ochronie przyrody. Z przepisu tego wynika, iż na terenach chronionych nie można wznosić obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena oddziaływania na środowisko noże być dokonana jedynie w trybie przepisów ustawy o ochronie środowiska (art. 46- 57 ustawy). W skardze wywodzono, iż organy administracji pomimo nałożonego obowiązku nie wyjaśniły tej kwestii. Przepisy ustawy o ochronie przyrody - zdaniem skarżącego - nie zakazują budowy w parkach krajobrazowych wszelkich inwestycji, a jedynie inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a Plan Ochrony Parku nie może przewidywać ostrzejszych zakazów dla inwestycji budowlanych niż przewiduje to ustawa o ochronie przyrody. W konsekwencji w skardze wskazano, iż organ naruszył art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż żaden z przepisów prawa miejscowego, ani żaden z przepisów prawa powszechnego nie przewiduje zakazu budowy siedliska rolniczego na spornej działce. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W związku z przeprowadzoną reformą sądownictwa administracyjnego sprawy, w których -jak w tym przypadku - skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na których obszarze właściwości mają siedzibę organy administracji publicznej, których działalność została zaskarżona - art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271, ze zm). W niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, ponieważ na obszarze jego właściwości ma siedzibę organ administracyjny, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) , Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga jest niezasadna. Rozpoznając niniejszą sprawę należy w pierwszej kolejności ustalić jakie przepisy prawa będą miały zastosowanie do rozstrzygnięcia sporu między stronami, należy także dokonać wykładni tych przepisów, w szczególności zaś przepisów prawa miejscowego. I tak, kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią tego artykułu, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym przepisem mającym kardynalne znaczenie w sprawie niniejszej jest przepis art. 13a ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z ust. l tego artykułu dla obszarów objętych formami ochrony określonymi w art. 13 ust. l pkt 1-3 (m. In. dla parków krajobrazowych) sporządza się i realizuje plan ochrony. Z mocy zaś ust. 4 ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wskazano wyżej aktami prawa miejscowego, które regulują zagospodarowanie terenu dla spornej działki są miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy S., który zatwierdzony został uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy S. z dnia 23 października 1992r. oraz rozporządzenie Nr "[...]" Wojewody z dnia 8 lutego 1994r. w sprawie zatwierdzenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" Parku Krajobrazowego w części obejmującej tereny położone w granicach województwa "[...]". Dalej wskazać należy, iż sporna działka położona jest na terenie "[...]" Parku Krajobrazowego. Z mocy art. 13 ust. l pkt. 3 ustawy o ochronie przyrody, jest to teren, który został poddany pod ochronę przepisów tejże ustawy. Ustawa o ochronie przyrody wskazuje, iż park krajobrazowy jest obszarem chronionym ze względu na wartości przyrodnicze historyczne i kulturowe, a celem jego utworzenia jest zachowanie, popularyzacja i upowszechnienie tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (art. 24 ustawy). Obszar chroniony z kolei może podlegać ochronie ścisłej lub częściowej. Przy czym należy przyjąć, iż park krajobrazowy podlega ochronie częściowej, przez którą rozumie się czynną ochronę ekosystemów i składników przyrody w celu przywrócenia stanu naturalnego lub ich utrzymania w stanie zbliżonym do naturalnego (art. 2a pkt 4 ustawy), jak również ochronie krajobrazu, która oznacza zrównoważony rozwój obszaru oraz zachowanie cech charakterystycznych krajobrazu. Jak wskazano wyżej dla parków krajobrazowych wprowadza się plan ochrony, który z mocy art. 2a pkt 9 ustawy winien zawierać wskazanie form ochrony przyrody, zawierający opis formy ochrony oraz cele prowadzenia działań ochronnych, katalog zadań i sposobów ich wykonania. Art. 13b ust. l ustawy stanowi, że plany ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody oraz parków krajobrazowych sporządza się na okres 20 lat, z uwzględnieniem: 1) charakterystyki i diagnozy (oceny) stanu przyrody, 2) identyfikacji i oceny zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych, 3) charakterystyki i oceny uwarunkowań społecznych i gospodarczych, 4) analizy skuteczności dotychczasowych sposobów ochrony, 5) charakterystyki i oceny stanu zagospodarowania przestrzennego. Z przedstawionych wywodów widać, iż zamiarem ustawodawcy, który wynika jednoznacznie z przytoczonych przepisów ustawy o ochronie przyrody, jest ochrona wartości przyrodniczych m. in. na terenach parków krajobrazowych. Zamierzeniu temu powinny być podporządkowane wszystkie działania człowieka na takim terenie. Nie można zgodzić się więc ze stanowiskiem przedstawionym w skardze, iż w parku krajobrazowym nie jest dopuszczalna jedynie lokalizacja nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody, a w konsekwencji w planie ochrony właściwy wojewoda może jedynie zakazać budowy takich obiektów. Należy wskazać, iż niezależnie od tego czy w planie ochrony jest zakaz budowy takiego obiektu, czy też nie, obiekt taki nie może powstać już z mocy wskazanego przepisu. Ma rację skarżący, iż zapis ten nie może wykluczać budowy w parku jakichkolwiek obiektów tzn. takich, które nie zostały wymienione w art. 26a. ust. l pkt. l i 2 ustawy. Niemniej jednak zapis ten nie może oznaczać swobody w lokalizowaniu inwestycji w dowolnym punkcie parku przez inwestora. Takie rozumowanie przepisów ustawy, doprowadziłoby bowiem do obejścia jednego z nadrzędnych jej celów, jakim jest ochrona wartości przyrodniczych znajdujących się w parkach krajobrazowych. To właśnie ów plan ochrony może wskazywać, gdzie można wznosić nowe obiekty budowlane. Przy czym jak wskazano wyżej, plan taki pozwalając na nowe inwestycje, w głównej mierze winien kierować się ochroną przyrody na terenie parku. W planie tym jak słusznie wskazuje kolegium, wprowadzono zakazy nie tylko budowy nowych obiektów budowlanych, ale także wprowadzono inne formy ochrony przyrody, jak chociażby ograniczenie zwiedzania. Z planu wynika, iż tereny na których znajduje się sporna działka to częściowo strefa oznaczonej symbolem OR 4. Jest to strefa zerowa o najwyższych walorach przyrodniczych. Skoro na tym terenie dla celów ochrony przyrody wprowadzono zakazy w swobodnym przemieszczaniu to tym bardziej, logicznym jest, iż w Planie Wojewoda mógł i był zobowiązany wprowadzić ograniczenia we wznoszeniu zabudowy. Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze, a nakierowanego na niezgodności wskazanego rozporządzenia Wojewody z art. 26a ustawy o ochronie przyrody, należy wskazać, że nie jest on zasadny. Po pierwsze dlatego, iż plan ochrony został sporządzony przed wejściem w życie art. 26a. ustawy, nie mógł on więc uwzględnić w swej treści art. 26a ustawy, po wtóre, jak wskazano wyżej plan taki ma na celu ochronę danego terenu i winien być sporządzany nie tylko na podstawie art. 26a, ale także innych powołanych wyżej przepisów ustawy o ochronie przyrody. Przechodząc do wyjaśnienia spornych pojęć ("zakaz wyznaczania nowych siedlisk budowlanych" oraz "zakaz wyznaczania nowych terenów budowlanych i wznoszenia zabudowy") jakie zawiera plan ochrony, należy podkreślić, iż plan ten jest aktem prawa miejscowego i jego wykładnia winna być dokonana w oparciu o ogólne przyjęte zasady wykładni. I tak po pierwsze w oparciu o wykładnie językową należy w pierwszej kolejności ustalić znaczenie słów użytych w tych sformułowaniach. Wykładni tej należy dokonać w oparciu o potoczne znaczenie tych słów. Po wtóre należy ustalić, czy słowa użyte w spornych sformułowaniach występują w innych aktach prawnych, przyjmując ich znaczenie ustalone tymi aktami. I tak sformułowanie "siedlisk budowlanych" nie występuje w języku prawnym (w innych aktach prawnych). Słowo "siedlisko" zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN oznacza "miejsce teren czyjegoś zamieszkania, osiedlania, mieszkanie, dom, siedzibę; siedlisko może być np. ludzkie, rolnicze" Sformułowanie "budowlany" z kolei dotyczy "budowli albo budowy, służący do budowy; elementy, materiały". Wykładania językowa tego sformułowania może więc oznaczać tylko zakaz wyznaczania nowych siedlisk w podanym wyżej znaczeniu i wznoszenia w tych siedliskach obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.). Zatem zakaz dotyczy też siedlisk rolniczych. Podobne znaczenie należy przypisać drugiemu z przytoczonych sformułowań. I tak określenie teren budowlany oznacza teren przeznaczony w przyszłości pod zabudowę. Przy czym niczym nie poparte jest twierdzenie skarżącego z którego wynika, iż wykładnia tego sformułowania, nie dotyczy siedlisk rolniczych. Słowo zabudowa zgodnie z wymienionym Słownikiem, oznacza zaś "planową zabudowę, zabudowanie, zabudowywanie, przystąpienie do zabudowy". Słowa zabudowanie, zabudowywanie oznaczają natomiast "wznoszenie na danym terenie budowli ich części lub zespołów". Należy wiec przyjąć, iż sformułowanie "zakaz wyznaczania nowych terenów budowlanych i wznoszenia zabudowy", może oznaczać jedynie zakaz przeznaczania nowych terenów pod zabudowę i zakaz wznoszenie na nich obiektów budowlanych. Nie zrozumiały jest też argument skargi, jakoby uchwała Nr "[...]" Rady Gminy S. wskazywała, iż interpretacja przepisów planu ochrony pozwala na budowę siedliska rolniczego. Rada Gminy nie jest bowiem uprawniona do dokonywania takiej interpretacji. Niezależnie od powyższego należy wreszcie z całą mocą podkreślić, iż powołany wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nie ustalonej planem na spornym terenie. Zakaz takiej zabudowy oznacza z kolei na podstawie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, że organ nie może ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji. Zdaniem Sądu w kwestii tej nie zmienia nic uchwała Rady Gminy S. Nr "[...]". Uchwała ta bowiem w ocenie Sądu - choć funkcjonuje w obrocie prawnym - jest niezgodna z prawem, a Sąd nie jest związany jej treścią. Należy bowiem wskazać (jak słusznie argumentuje Kolegium w zaskarżonej decyzji), że podjęcie przez radę gminy uchwały o wskazanej treści prowadziłoby - i to na zasadzie uznaniowości - do zmiany przeznaczenia gruntu, a w konsekwencji użytkowania go niezgodnie z zasadami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Poza tym przepisy wskazanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawierają upoważnienia dla rad gmin do zamieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego upoważnienia dla tejże rady, do podejmowania uchwał o zezwoleniu na inne wykorzystanie gruntu, od określonego w normach ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, skarga nie jest zasadna także w części dotyczącej naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7 i 77 K.p.a. Zarzut naruszenia procedury w tej części sprowadza się do nie wyjaśnienia przez organ, czy planowana budowa siedliska rolniczego może znacząco oddziaływać na środowisko, co z kolei dopiero uprawniałoby organ (w przypadku stwierdzenia takiego oddziaływania) do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak ustalono wyżej, na spornej działce nie wolno wznosić nowej zabudowy. Dlatego też prowadzenie postępowania administracyjnego w tym kierunku było zbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd podziela także argumentację Kolegium, zgodnie z którą organ ten nie jest właściwy do rozpatrzenia wezwania strony wniesionego na podstawie art. 101 a w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia praw w przedmiocie nie wykonania przez Wójta Gminy S. uchwały Nr "[...]", którą to uchwałą wyrażono zgodę na lokalizację siedlisk rolniczych na spornej działce. Sprawa ta bowiem pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania, a wskazana uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe argumenty należy przyjąć, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Organy obu instancji słusznie oceniły stan faktyczny sprawy i przy jego rozpoznaniu zastosowały właściwe przepisy prawa. W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.