IV SA 2856/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor Protokolant Eugeniusz Mzyk (sprawozdawca) Marzenna Glabas Irena Szczepkowska Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Z. Z. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: I) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji, II) orzeka, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie będą wykonywane do czasu uprawomocnienia się wyroku. IV SA 2856/02 Uzasadnienie Decyzją Prezydenta Miasta O. Nr "[...]" z dnia 27 marca 2002 r., po rozpatrzeniu wniosku Gminy O., na podstawie art. 7, 39 ust. l, 40 ust. l i 3 oraz art. 42 i 46 ust. 1,2,3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o gospodarowaniu przestrzennym /tekst jedn. Dz. U z 1999 r. Nr 15 póz. 139/ ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji niemającej na budowie parkingu, dróg, chodników, zadaszonych ław targowych, przejść dla pieszych oraz uzbrojenia terenu w sieci wodociągową, oświetlenie terenu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie istniejącego targowiska przy ul. "[...]" w O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 7 maja 2002 r., po rozpatrzeni odwołań A. C., D. i Z. Z., J. i T. M., B. J., K. A., I. i J. B., D. K., D. J. i S. w O. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło, że działki na których ma być realizowana inwestycja położone są na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem U 32 i przeznaczone pod usługi dzielnicowe oraz rozbudowę targowiska. W konsekwencji zamierzenie inwestycyjne, objęte wnioskiem jest zgodne z planem miejscowym. Kolegium podkreśliło, że żaden przepis ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od uzyskania zgody na jej prowadzenie od właścicieli nieruchomości. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega zbadaniu na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Identyczne uwagi należy odnieść, w ocenie Kolegium, do podnoszonej przez odwołujących się kwestii ograniczenia możliwości korzystania z sąsiednich nieruchomości, albowiem zależy ono od usytuowania projektowanego obiektu i będzie przedmiotem rozstrzygnięcia w oparciu o Prawo budowlane. Wreszcie, zdaniem organu odwoławczego, nie mogły zostać uwzględnione wywody o obniżeniu wartości nieruchomości sąsiadujących a także o braku zapewnienia dojazdu do posesji właścicieli budynków od strony targowiska i sprzedaży gruntu gdyż wykracza to poza zakres norm prawa administracyjnego. Na powyższą decyzję z dnia 7 maja 2002 r., skargi do Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnieśli : A. C. oraz Z. Z. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem prawa. Według twierdzeń skarżących decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów określonych w art. 42 ust. l pkt. 4 oraz art. 42 ust. l pkt. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Twierdzili, że jako właściciele pawilonów handlowych, stanowiących naturalną obudowę targowiska, powinni mieć zapewniony swobodny dojazd. Tymczasem doszło, ze strony Gminy, do podjęcia szeregu działań niezgodnych z prawem ( wybudowana została hala targowa, zablokowano dojścia i dojazdy zaś parking urządzono w odległości 0,80 m od ich budynków). Wszystkie te względy, w ocenie skarżących, uzasadniaj ą wniesienie skargi i zawarte tam wnioski. Powyższe skargi zostały połączone do łącznego rozpoznania i wydania orzeczenia zaś w związku z reformą sądownictwa administracyjnego podlegają one rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na nastawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 póz. 1271 ze zm./. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skargi są uzasadnione aczkolwiek nie można podzielić wszystkich podniesionych zarzutów. Jednocześnie Sąd, nie będąc związany granicami skargi - na podstawie art. 134 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 póz. 1270/ - z urzędu wziął pod uwagę naruszenie przepisów prawa procesowego. Przede wszystkim bowiem należało rozważyć, co pominęło Samorządowe Kolegium Odwoławczego, czy Prezydent Miasta O. uprawniony był do rozpatrzeniu wniosku zgłoszonego przez Gminę O. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestia ta wymaga nieco szerszego przedstawienia. Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawcą (inwestorem zamierzonej inwestycji) jest Gmina O., która jest stroną postępowania administracyjnego (na jej wniosek doszło do wszczęcia postępowania) i która jest reprezentowana przez Prezydenta Miasta, jako jej ustawowego przedstawiciela. Oznacza to, że Gmina O. wszczęła postępowanie administracyjne przed własnym organem. Nasuwa się w związku z tym pytanie czy powinno dojść do wyłączenia organu w rozumieniu art. 25 § l i 2 kpa. W orzecznictwie sądowym problem wyłączenia organów gminy od załatwienia spraw dotyczących interesów prawnych danej gminy, podejmowany był już wielokrotnie. Przykładowo problematyka ta została przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r. II SA/Ka 81/98, pośrednio w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia H września 1992 IV SA 404?92, publ. ONSA 1993 Nr 2 póz. 50, w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r. III RN 104/00 (OSP 2002 z 10 póz. 133), w wyroku Sądu Najwyższego i wielu innych. W sposób najpełniejszy kwestia wyłączenia organu gminy przedstawiona Ostała w uzasadnieniu uchwały składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 19 maja te roku OPS 1/03 ONSA 2003 Nr 4 póz. 115 wraz z przytoczeniem głosów doktryny, wobec czego powtarzania przytoczonej tam argumentacji i wywodów byłoby zbędne. Treść tej uchwały ma następujące brzmienie : "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach Powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § l pkt. l i 5 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta." W ocenie sądu w niniejszej sprawie zachodzi identyczna sytuacja. Doszło bowiem do rozpoznania wniosku (zgłoszonego przez Gminę O. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), który przygotowany został przez prezydenta Miasta i skierowany został do Prezydenta Miasta. Oceny tej nie zmienia okoliczność powołania się w decyzji organu I instancji, że wniosek zgłasza Gmina O. zastąpiona przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej, skoro działanie tego Dyrektora jest działaniem z upoważnienia Prezydenta Miasta. Inaczej rzecz ujmując doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ gminy, który ją reprezentuje a jednocześnie do rozpoznania sprawy przez ten sam organ. Należy przy tym dodać, że Gmina O., występując w charakterze potencjalnego inwestora zdawała sobie sprawę z kolizji własnych interesów z interesami prawnymi pozostałych stron postępowania administracyjnego (właścicieli przylegających działek), jeśli ' nawet pominąć wykazywane przez skarżących zobowiązania gminy względem l nich. Wszakże nie można orzekać we własnej sprawie. W pełni podzielić należy stanowisko Sądu Najwyższego (powołanego również w uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku) w którym stwierdzono, że "...w sytuacji, gdy organ gminy rozstrzyga sprawę administracyjną w postępowaniu dotyczącym interesu prawnego tej gminy, konieczne jest rozważenie ewentualności wyłączenia tego organu od rozstrzygnięcia sprawy..". Nie do obrony byłby pogląd przeciwny a mianowicie taki, że to z woli ustawodawcy doszło do powierzenia organom gminy rozpoznawania wszystkich spraw o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (bez żadnych wyjątków), a w tym także, do świadomego powierzenie przez ustawodawcę gminom rozpoznania także wniosków gmin o ustalenie warunków zabudowy i gospodarowania terenu dla inwestycji własnych. Tego rodzaju wykładnia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym byłaby nadinterpretacją i swoistego rodzaju niedopuszczalnym domniemaniem. Przede wszystkim dlatego, że po pierwsze postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podlega ogólnym regułom kodeksu postępowania administracyjnego, po wtóre żaden przepis ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłącza stosowania art. 24 i 25 kpa. Dodatkowo należy odnieść, że zbędne było zamieszczanie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym postanowień o wyłączeniu organu (na wzór rozwiązania Wartego w Prawie budowlanym, w którym chodziło o zakres porozumienia w sprawie wydawania pozwoleń na budowę) właśnie z uwagi na stosowanie wprost kpa. Wreszcie domniemywanie, przy braku unormowań w samej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, że z woli ustawodawcy powierzono organom gminy załatwiania ich własnych spraw a w konsekwencji, że nie może dojść do wyłączenia organu, pozbawione byłoby jakichkolwiek podstaw prawnych. Dotychczasowe uwagi prowadzą więc wprost do wniosku, że zachodziła konieczność wyłączenie osoby Prezydent Miasta od udziału w postępowaniu powiem doszło do sytuacji w której organ utracił prawo do działania w sprawie) a w każdym bądź razie (co najmniej) do konieczności rozważenia podstaw do wyłączenia organu od rozpoznania sprawy. Odmienne stanowisko stanowi naruszenie powołanych przepisów prawa. Oznacza to, że w warunkach sprawy konsekwencją utraty przez Prezydenta Miasta zdolności do załatwienia sprawy była również niedopuszczalność powierzenia upoważnienia do załatwienia sprawy. W sprawie zatem ma odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 kpa i winna ona podlegać załatwieniu przez organ wyższego stopnia (Samorządowe Kolegium Odwoławcze) z tym, że organ ten będzie mógł wyznaczyć inny organ do załatwienia sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy rozważeniu podlegać będą zarzutu podniesione w skardze. Z powyższych względów zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, podlegają uchyleniu, na podstawie art. 145 § l pkt. l lit. c cyt. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 powołanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.