IV SA 3258/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska Hanna Raszkowska Katarzyna Matczak (sprawozdawca) Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2004 r., sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]", w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy domku letniskowego : 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia "[...]"r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. C. kwotę w wysokości 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 11 sierpnia 1999r. Nr "[...]" Burmistrz Miasta N., po rozpatrzeniu wniosku Z. C. złożonego w dniu 27 lipca 1999r., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego wraz z przyłączami i zbiornikiem na ścieki na działce nr "[...]" w miejscowości N. gm. N., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 14 września 1999r. Nr "[...]" utrzymało tę decyzję w mocy. Wobec złożonej przez Z. C. skargi do Naczelnego Sądu Administracyjny wyrokiem z 16 listopada 2001 r. sygn. akt "[...]" uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą j ą decyzję organu pierwszej instancji. Rozpatrując ponownie sprawę decyzją z 11 lutego 2002r., działając na podstawie art. 40 ust. l i ust. 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Burmistrz Miasta N. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego wraz z przyłączami i zbiornikiem na ścieki przewidzianego do realizacji na działce nr "[...]" w N., gm. N. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w ustaleniach planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wsi N. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w N. Nr "[...]" z dnia 14 grudnia 1993r. wyraźnie zostały oznaczone tereny adaptowanej, bądź projektowanej zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-pensjonatowej, zagrodowej, letniskowej, hotelowo-pensjonatowej, gastronomiczno-handlowej, które przeznaczone zostały pod szczególne formy zabudowy. Z ustaleń ogólnych wynika zaś zakaz wznoszenia budynków gospodarczych, składowych itp. na gruntach pozostających w użytkowaniu rolniczym. Wyjaśniono, że działka strony według ustaleń planu jest położona na terenie przeznaczonym do zalesienia oznaczonym symbolem 22RL, a więc nie jest przeznaczona pod jakąkolwiek zabudowę. Przywołano także treść art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. C. zarzucając, że organ I instancji nie zastosował się do wyroku NSA z 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt "[...]", w którym zapisano, że z planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika aby został zawarty w niej zakaz zabudowy jego nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z 27 marca 2002r. - będącą przedmiotem skargi - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Odpowiadając na zarzuty skarżącego wyjaśniło, że planowane zamierzenie inwestycyjne ma być zrealizowane na terenie oznaczonym symbolem 22 RL, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczony pod zalesienie. Decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji jest zgodna z zapisami powołanego planu, gdyż teren projektowanej inwestycji to obszar projektowanego zalesienia, nie dopuszczający tworzenia nowej zabudowy letniskowej. Nadto wyjaśniono pojęcie gruntów leśnych w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2000r. Nr 56, póz. 679, ze zm) wskazując, że zgodnie z zapisami tej ustawy za grunty związane z gospodarką leśną uważa się także grunty zajęte pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle. Zatem tylko zabudowa nieruchomości z przeznaczeniem na te wskazane wyżej cele nie zmieniłaby przeznaczenia działki skarżącego. Jednakże z jego wniosku i późniejszego odwołania nie wynika aby budynek letniskowy projektowany na działce nr "[...]" we wsi N. gm. N. miał służyć prowadzeniu gospodarki leśnej. Powyższa decyzja została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Z. C., który wyjaśnił, że mimo położenia jego działki w terenie, dla którego zapis w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego przewiduje projektowane zalesienie i potencjalne występowanie śladów archeologiczną, brak jest w nim zapisu zakazującego wznoszenia budowli na takim terenie. Zarzucił, iż organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie nie wykazały aby plan wsi N. zawierał zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju tego terenu. Nadto powołał się na pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 lutego 2002r., w którym organ ten stwierdził za wyrokiem NSA z 16 listopada 2001 r. sygn. akt "[...]", że "organ I instancji nie miał prawa w tym wypadku odmówić wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków nie jest właściwym organem do rozstrzygania spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym skoro teren jest przeznaczony pod zalesienie, to plany realizacyjne z nim związane winny odpowiadać temu celowi, czyli zalesianiu, inna interpretacja tegoż zapisu skutkowałaby tym, że na takim terenie można by realizować dokładnie każde zamierzenie inwestycyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm) na skutek reformy sądownictwa administracyjnego skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). W niniejszej sprawie, skarga została uwzględniona, bowiem Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych, stwierdził istnienie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to, skutkujące koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, polega natomiast na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie wniosku skarżącego w tej sprawie. Wskazać należy, że skarżący wystąpił w dniu 27 lipca 1999r. do Burmistrza Miasta N. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zabudowie działki nr "[...]" domkiem letniskowym o powierzchni zabudowy ok. 40 m2 wraz z przyłączami i zbiornikiem na ścieki. Na rozprawie w dniu 26 marca 2004r. skarżący oświadczył natomiast, że działkę użytkuje letniskowo od 1994r., przy czym w tym też roku wybudował domek letniskowy bez pozwolenia budowlanego. Materialnoprawną podstawę do wydania przedmiotowej decyzji stanowi art. 39 ust. l w związku z art. 40 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. nr 15, póz. 139, ze zm), w brzmieniu obowiązującym w momencie orzekania przez organy obu instancji. Zgodnie z treścią tych przepisów zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym w sprawie tej orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. l, na podstawie przepisów szczególnych. W świetle powołanego art. 40 ust. l tej ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten jest przepisem gminnym i jako akt prawa miejscowego kształtuje ład przestrzenny na terenie gminy /art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 7 powołanej ustawy/. Ta funkcja decyzji, tj. zgodność z miejscowym przepisem planistycznym, ma istotne znaczenie, skoro z jednej strony nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w kolizji z ustaleniami planu /art. 43 ustawy/, z drugiej zaś - sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami planu powoduje jej nieważność /art. 46"a" ustawy/. Należy zatem bezwzględnie rozważyć, czy planowana przez inwestora budowa domku letniskowego na działce nr "[...]" we wsi N. nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w N. uchwałą Nr "[...]" z dnia 14 grudnia 1993r. W tym miejscu należy wskazać na okoliczność, że z ugruntowanego stanowiska przedstawicieli nauki i orzecznictwa sądowoadministracyjnego [obowiązującego w momencie rozpatrywania tej sprawy przez organy administracji publicznej] wynika, iż decyzja określająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rodzaj promesy dla uprawnionego na jej podstawie wnioskodawcy do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 33 Prawa budowlanego, przesądza o treści kolejnej decyzji -pozwolenia budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych - patrz wyrok NSA z 19 czerwca 1998r. sygn. akt II SA/Ka 1559/96, opublikowany OSS 1998/4/108. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza rozpoczęcie procesu inwestycyjnego przez wnioskodawcę. Z uwagi na wyżej przedstawione rozważania ma istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy wyjaśnienie czy skarżący występując w 1999r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu chciał w ten sposób doprowadzić do legalizacji istniejącej samowoli budowlanej, czy też jego zamiarem było uzyskanie warunków zabudowy dla nowej inwestycji, którą chce zrealizować na działce nr "[...]". Zgodnie zaś z art. 7 Kpa, organy administracji publicznej, podejmują w toku postępowania wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie budzi wątpliwości fakt, że w interesie wnioskodawcy, występującego do określonego organu administracji publicznej o załatwienie jego sprawy indywidualnej, jest rozpoznanie jego wniosku zgodnie z istniejącym stanem faktycznym, który nie został w pełni wyjaśniony. Z uwagi na wyżej wskazany charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest ustalenie jakiej inwestycji dotyczy złożony wniosek, czy już zrealizowanej, czy dopiero planowanej do realizacji. W tym stanie rzeczy skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń oraz ponownej ich oceny należało na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec, jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego - pkt. II sentencji wyroku- uzasadnia przepis art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie podejmował w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy, rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na brak wykonalności zaskarżonej decyzji.