IV SA 3491/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Zbigniew Ślusarczyk Maria Matyja Katarzyna Matczak (spr.) Grzegorz Klimek Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia SO (del.) Asesor WSA Protokolant po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2004 r., sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego - - oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia 10 stycznia 2002r. orzekł w oparciu o art. 50 ust. l pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2000r. Nr 106, póz. 1126, ze zm) o wstrzymaniu samowolnie użytkowanego budynku gospodarczego położonego na działce Nr 402 przy ul. "[...]" w M., jako budynku tartacznego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 11 lutego 2002r. Nr "[...]", na skutek zażalenia wniesionego przez M. i J. S. Następnie decyzją Nr "[...]" z dnia 4 marca 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w powołaniu na art. 51 ust. l pkt 2 i art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na M. i J. S. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 4 maja 2002r.: - opracowania, oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego na działce nr 402 przy ul. "[...]" w M., na zakład świadczący usługi tartaczne i stolarskie, - opracowania projektu technologicznego zakładu usług tartacznych i stolarskich, uzgodnionego pod względem sanitarnym, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz bezpieczeństwa p. pożarowego w przypadku, gdy ocena oddziaływania na środowisko wykaże, że uciążliwość związana z prowadzeniem usług tartacznych i stolarskich nie wykracza poza granice działki nr 402. Decyzją z dnia 11 czerwca 2002r. Nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając w oparciu o art. 51 ust. 2 i art. 71 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane nakazał M. i J. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego na działce nr 402 przy ul. "[...]" w M., poprzez zaniechanie wykonywania w nim usług tartacznych i stolarskich. W motywach uzasadnienia decyzji wskazano, iż zainteresowani samowolnie bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania w budynku gospodarczym (byłej kotłowni) od 2000r. rozpoczęli działalność polegającą na wykonywaniu usług tartacznych i stolarskich. Z uwagi na zmianę sposobu użytkowania budynku zmianie uległy warunki bezpieczeństwa pożarowego, ochrony środowiska i warunki pracy zatrudnionych tam osób, wobec czego podjęto kroki w celu umożliwienia doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednakże właściciele nie wykonali nałożonych na nich obowiązków, gdyż przedłożyli jedynie opis symulacji poziomów hałasu wokół tartaku, z którego wynika, że hałas emitowany z budynku w którym wykonywane są usługi tartaczne -stolarskie w znacznym stopniu wykracza poza granice działki, stwarzając pogorszenie stanu środowiska wokół niej. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. S. wyjaśniając, że działkę nr 402 o powierzchni 2192 m2 przy ul. "[...]" przyznano jej z przeznaczeniem do zabudowy mieszkalno - usługowej i budynek gospodarczy użytkuje zgodnie z przeznaczeniem do działalności gospodarczej dokonując jego modernizacji i remontu, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zakład, który prowadzi nie stanowi dużego przedsięwzięcia, gdyż zatrudnia 2 osoby, przy czym jedną na 1A etatu. Dochód z prowadzonej działalności stanowi jedyne źródło utrzymania. Wyjaśniła, iż przedstawiona symulacja poziomów hałasu w niewielkim stopniu wykracza poza granice działki, a ponieważ dokonała ocieplenia budynku hałas został zminimalizowany. Wyjaśniła, że nie dokonała opracowania wymaganej decyzją dokumentacji z uwagi na jej koszt, którego nie była w stanie ponieść. Rozpoznając odwołanie decyzją - będącą przedmiotem skargi - z dnia 22 lipca 2002r. Nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego, poprzez zaniechanie wykonywania w nim usług tartacznych i stolarskich. Wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 51 ust. l pkt 2 i art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane na M. i J. S. nałożony został obowiązek opracowania wymaganej dokumentacji w celu umożliwienia doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ właściciele nie przedłożyli wymaganej dokumentacji orzeczono o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Nadto wyjaśniono, iż przy rozstrzyganiu spraw na gruncie przepisów Prawa budowlanego organy administracji nie mogą opierać się na względach społecznych, w tym na przesłance trudnej sytuacji materialnej odwołujących. Na powyższą decyzję skargę złożyła M. S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i umożliwienie dalszego prowadzenia działalności, gdyż stanowi to jedyne źródło jej utrzymania. Podniosła, że budynek gospodarczy wybudowany został na podstawie posiadanego pozwolenia, przy czym od 1983r. rozpoczęła jego użytkowanie. Zarzuciła, iż dokonując w 2000r. zgłoszenia poszerzenia działalności gospodarczej w Urzędzie Miejskim w M., nikt nie poinformował jej, że na terenie działki nie może prowadzić działalności w zakresie wykonywania usług tartacznych i stolarskich, mimo że wskazała miejsce wykonywania działalności gospodarczej przy ul. "[...]" w M. Zarzuciła, iż w decyzji organ powołał się na prowadzenie działalności, która w znacznym stopniu zmieniła warunki bezpieczeństwa pożarowego, ochrony środowiska i warunki pracy zatrudnionych tam osób, jednakże pojęcia te w jej ocenie są bardzo ogólnikowe, natomiast przeprowadzane w jej zakładzie kontrole przez PIP i Powiatową Stację Sanitarno - Epidemiologiczną w O. nie potwierdziły przekroczenia dopuszczalnej wartości hałasu, jak również nie ujawniły czynników szkodliwych dla ludzi tam zatrudnionych. Po raz kolejny powołała się na pomiary dokonane przez Biuro Usług dot. Ochrony Powietrza w O., z którego wynika, że poziom hałasu wokół tartaku w małym stopniu wykracza poza granice jej działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż nieznajomość prawa budowlanego, jak również trudna sytuacja rodzinna skarżącej nie mogą stanowić okoliczności mającej wpływ na merytoryczne rozpatrzenie tej sprawy. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W związku z przeprowadzoną reformą sądownictwa administracyjnego sprawy, w których - jak w tym przypadku - skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sady administracyjne, na których obszarze właściwości mają siedzibę organy administracji publicznej, których działalność została zaskarżona (art. 97 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 póz. 1271, ze zm). W niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania skargi M. S. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, ponieważ na obszarze jego właściwości ma siedzibę organ administracyjny, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy, że decyzja ta prawa nie narusza. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Jak wynika z rozstrzygnięć podejmowanych w tej sprawie, postępowanie administracyjne było ukierunkowane na kwestie związane z dokonaną samowolnie zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego, położonego na działce nr 402 przy ul. "[...]" w M., na wykonywanie usług tartacznych i stolarskich. Okoliczność powyższa potwierdzona została w trakcie przeprowadzonych przez przedstawiciela organu pierwszej instancji oględzin budynku gospodarczego w dniu 5 listopada 2001 r., jak również sami właściciele budynku gospodarczego M. i J. S. w toku postępowania wyjaśniali, że usługi tartaczne - stolarskie wykonują od 3 kwietnia 2000r., przy czym nie posiadaj ą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na tartak oraz na stolarnię. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, będąca zmianą o jakiej mowa w art. 71 ust. 2 pkt l i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, póz. 1126, ze zm) wymagała zezwolenia uregulowanego w art. 71 ust. l tej ustawy. Skoro natomiast pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu nie zostało wydane, gdyż skarżąca nie wystąpiła o takie pozwolenie do właściwego organu architektoniczne - budowlanego, to doszło do samowoli podlegającej likwidacji poprzez działanie właściwego organu nadzoru budowlanego. Stanowisko powyższe jest ugruntowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001r. sygn. akt II SA/Ka 458/00, nie publikowany) i Sąd podziela je w pełni. Przepis art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. l, przypisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio, a nadto dopuszcza zawarcie w decyzji opartej o przepis art. 51 ust. l, skierowanego do właściciela albo zarządcy, nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Sąd podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że likwidacja samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu dopuszczalna jest w oparciu o art. 71 ust. 3 w związku z art. 50 i 51 ustawy. Stosownie zaś do art. 50 ust. l pkt 3 tejże ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego zastosował tę podstawę odpowiednio dokonując postanowieniem wstrzymania samowolnie użytkowanego budynku gospodarczego, jako budynku tartacznego, a następnie decyzją z dnia 4 marca 2002r. wydaną na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie została wzruszona w trybie odwoławczym, zatem uzyskała przymiot decyzji ostatecznej. Oznacza to, iż organ ją wydający, jak również Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest nią związany. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżąca w wyznaczonym terminie nie przedłożyła dokumentów, do których opracowania i przedłożenia została zobowiązana, gdyż nie zakwestionowała ich celowości, jak również w wyznaczonym terminie ich nie przedłożyła oraz nie wystąpiła o ich opracowanie. Złożyła jedynie z własnej inicjatywy dokumenty, które w ocenie skarżącej pozwalały na stwierdzenie, że prowadzona działalność gospodarcza w zakresie usług tartacznych i stolarskich nie wywiera negatywnego wpływu na środowisko, zaś działka na której jest prowadzona w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta M. posiada przeznaczenie na cele zabudowy mieszkalno - usługowej. W tym miejscu wyjaśnić należy skarżącej, iż przedłożona symulacja poziomów hałasu wokół tartaku nie może być uznana za równorzędny dowód z oceną oddziaływania na środowisko, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, póz. 589, ze zm), już chociażby tylko z tego względu, że nie zawiera wszystkich niezbędnych informacji, o których mowa w powołanym rozporządzeniu, jak również z uwagi na fakt, iż dokument ten nie zawiera informacji przez kogo został opracowany, w jakim celu oraz w jakim czasie. Brak jest zatem podstawowych informacji aby ocenić, czy symulacja taka została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje w tym zakresie. Nadto z informacji tam zawartych wynika, że hałas wykracza poza granice działki skarżącej. Stosownie natomiast do art. 51 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. l pkt 2, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Ratio legis tego przepisu wskazuje, iż w sytuacji, gdy strona mimo podjęcia działań w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu nie wywiąże się z nałożonego obowiązku (odpowiednio stosuje się ten przepis w odniesieniu do art. 71 ust. 3 ustawy) to bezwzględnym obowiązkiem organu jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, czyli nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr 402 przy ul. "[...]" w M., poprzez zaniechanie wykonywania w nim usług tartacznych i stolarskich. Nie może zostać uwzględniony zarzut skarżącej dotyczący trudnej sytuacji materialnej oraz brak środków na opracowanie wymaganej dokumentacji, bowiem jak słusznie wskazał organ odwoławczy przepisy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zaś przesłanki o charakterze społecznym nie mają wpływu na rozpatrzenie tej sprawy. Nie ma wpływu na ocenę przedmiotowej sprawy także okoliczność, że skarżąca nie została przez organ dokonujący rejestracji zmiany przedmiotu prowadzonej działalności gospodarczej poinformowana o braku możliwości prowadzenia rejestrowanej działalności w posiadanym budynku gospodarczym, bowiem o możliwości użytkowania w określony sposób obiektów budowlanych nie przesadza organ prowadzący ewidencję działalności gospodarczej lecz organ architektoniczne - budowlany. Także zarzut braku wiedzy o konieczności uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie stanowi to przesłanki wyłączającej obowiązek doprowadzenia stanu niezgodnego z prawem do odpowiadającego zapisom ustawy, bądź też przywrócenia stanu poprzedniego. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ miał podstawę do orzeczenia o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego. To, zaś oznacza, że skargi nie można było uznać za uzasadnioną i na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270) -należało ją oddalić.