IV SA 3918/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska Marzenna Glabas Katarzyna Matczak (spr.) Romualda Gumińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2004 r., sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości: I. uchyla decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz H. K. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia wyroku. We wniosku z 22 kwietnia 2003r. W. P. wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wydanie decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren posesji sąsiedniej w celu wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu przed wpływem czynników atmosferycznych styku dachu budynku sąsiada z budynkiem stanowiącym jego własność. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 47 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm), decyzją z dnia 17 lipca 2003. Nr "[...]", nakazał H. K.: - udostępnienie części budynku i terenu przy ul. W. w E. niezbędnego do wykonania zakresu robót budowlanych określonych orzeczeniem technicznym na okres 7 dni od uprawomocnienia się decyzji, - udostępnienia istniejącego chodnika i wjazdu jako dojścia roboczego po terenie działki Nr "[...]", natomiast wobec J. P. orzekł: - o obowiązku pisemnego zawiadomienia H. K. o planowanym terminie rozpoczęcia robót na trzy dni przed ich rozpoczęciem, - zakończenia robót w terminie do 30 września 2003r., - uporządkowania udostępnionego terenu oraz naprawienia szkody powstałej w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że z uwagi na stanowisko właściciela sąsiedniej nieruchomości – H. K. inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych określonych orzeczeniem technicznym stanowiącym załącznik do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta E. z dnia 18 lipca 2002r. Nr "[...]". Odwołanie od tej decyzji złożył H. K., w którym zarzucił naruszenie art. 47 Prawa budowlanego poprzez użycie w rozstrzygnięciu trybu rozkazującego "nakazuje się" co narusza jego prawo własności. Wyjaśnił, że z brzmienia tego przepisu wynika tylko możliwość stwierdzenia przez organ o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości lub budynku. Decyzji nadto zarzucił oparcie na błędnych ustaleniach faktycznych i wniósł o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Podkreślił, że roboty budowlane, które miałyby być realizowanie na jego posesji obejmowałyby zaledwie zabezpieczenie styku połaci dachowych jego i sąsiedniego budynku, co zatuszowałoby nieprawidłowości popełnione wcześniej przy rozbudowie budynku sąsiada. Poinformował, iż w wyniku prowadzenia tych prac niezgodnie ze sztuką budowlaną powstała 20 centymetrowa przerwa pomiędzy ścianami konstrukcyjnymi obu budynków, zasypana gruzem, co spowodowało pęknięcia jego ścian w pomieszczeniach budynku. Podniósł, że wydana decyzja narusza prawo własności, które jest prawem nadrzędnym i w sytuacji braku zgody obydwu stron stwierdził, nie jest możliwe przymuszenie go do udostępnienia nieruchomości osobom trzecim bez orzeczenia sądowego. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 9 września 2003r. Nr "[...]" utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że inwestor rozbudowywanego na sąsiedniej nieruchomości budynku mieszkalnego posiada prawomocną decyzję o wznowieniu robót budowlanych. W trakcie wykonywania tych robót zaistniała potrzeba wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu zabezpieczenia styku obu budynków mieszkalnych. Organ I instancji wobec braku zgody H. K. na udostępnienie swojej nieruchomości zasadnie rozstrzygnął w oparciu o art. 47 ustawy Prawo budowlane, w drodze decyzji administracyjnej, o niezbędności wejścia, określając zakres oraz warunki korzystania z sąsiadującej nieruchomości. Wyjaśniono, że decyzja nie ogranicza praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, gdyż umożliwia wykonywanie robót budowlanych inwestorowi tylko na terenie, co do którego posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze z dnia 9 października 2003r. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. K. zarzucił, że decyzja Wojewody z dnia 9 września 2003r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są niezgodne z prawem i wniósł o ich uchylenie. Podniósł, że nie może podporządkować się nakazowi decyzji, która narusza jego interes prawny. Ponownie wskazał, że art. 47 prawa budowlanego uprawnia organ administracji jedynie do stwierdzenia niezbędności wejścia na obcą nieruchomość, natomiast nie może nakazywać takiego wejścia. Poza tym realizacja "niezbędności wejścia" możliwa jest tylko w przypadku dobrej woli obydwu stron, zaś w sytuacji jej braku o wejściu na teren sąsiedniej nieruchomości mogą orzekać tylko sądy powszechne. Zarzucił także, iż działania inwestora mają na celu wymóc na nim realizację robót budowlanych od strony jego posesji w sposób stwarzający niebezpieczeństwo zawalenia się jego części, gdyż mimo istnienia zabudowy bliźniaczej sąsiad rozbudowuje swoją część w oparciu o projekt opracowany dla obiektu wolnostojącego. W piśmie uzupełniającym skargę przedstawił w sposób chronologiczny przebieg inwestycji realizowanej przez sąsiada oraz fakt jej prowadzenia w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pozwolenia budowlanego, co potwierdziły kolejne działania organów nadzoru budowlanego I i II instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że sprawa wykonania robót budowlanych przy rozbudowie budynku Nr "[...]" przy ul. W. w E. była przedmiotem postępowania przed organem nadzoru I i II instancji, w wyniku którego ustalono, że wykonywana rozbudowa budynku graniczącego z budynkiem stanowiącym własność skarżącego nie powoduje zagrożenia dla tej zabudowy, wymaga jedynie właściwego zabezpieczenia styku połaci dachowych obydwu budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty zasługują na uwzględnienie. Na wstępie zważyć należy, iż w myśl art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271, ze zm) na skutek reformy sądownictwa administracyjnego skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy- art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Na wstępie wskazać należy skarżącemu, iż przedmiotem kontroli Sądu są tylko decyzje wydane w przedmiocie niezbędnego wejścia na teren nieruchomości skarżącego, bowiem taki jest przedmiot postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2003r., natomiast zarzuty dotyczące legalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta E. z dnia 18 lipca 2002r. Nr "[...]" orzekającej o wznowieniu robót budowlanych nie są przedmiotem kontroli Sądu z powodu braku skargi na to rozstrzygnięcie. Art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm) przewiduje możliwość ograniczenia na rzecz inwestora praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, gdy jest to niezbędne do umożliwienia inwestorowi wykonania przez niego robót budowlanych, do których dostęp lub wykonanie jest możliwe tylko z sąsiedniej nieruchomości. Udostępnienie inwestorowi cudzej nieruchomości lub jej części do wykonania robót budowlanych obejmuje prawo przebywania na cudzej nieruchomości w czasie wykonywania robót, ustawiania potrzebnych do tego urządzeń, wykonywania niezbędnych robót ziemnych itp. nie upoważnia natomiast inwestora do zainstalowania lub wykonania na cudzym gruncie jakichkolwiek elementów budowlanych, które mogłyby tam pozostać /m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2002r. sygn. akt II SA/Ka 1039/00, nie publikowany/. Dyspozycja powołanego przepisu nie daje inwestorowi uprawnienia do wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych na nieruchomości na której posiada ograniczone w czasie prawo przebywania, bowiem nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Niedopuszczalne jest zatem aby w decyzji rozstrzygającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości orzeczono o dopuszczeniu wykonania robót budowlanych na tej właśnie nieruchomości, jak to wynika z decyzji organu I instancji. W rozstrzygnięciu organ ten wskazał bowiem jako podstawę do wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości konieczność wykonania robót budowlanych określonych w orzeczeniu technicznym zatwierdzonym decyzją PINB dla miasta E. z dnia 18 lipca 2002r., w którym przewidziano obowiązek wykonania takich robót na obu nieruchomościach Nr "[...]" i "[...]" przy ul. W. w E. Wyjaśnić należy, że decyzja, o której mowa w art. 47 ust. 2 powołanej ustawy, zastępuje zgodę właściciela, gdy zainteresowane strony nie mogą dojść do porozumienia co do warunków korzystania z nieruchomości. Ponieważ jednak wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, wiąże się z ograniczeniem czasowym w korzystaniu z własnej nieruchomości przez jej właściciela, organ winien w sposób wyjątkowo skrupulatny i wyczerpujący określić granice tej niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Obowiązek taki wynika z konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przewidzianej w art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Z ust. 3 tego przepisu wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, dlatego też ograniczenie wynikające z ustawy Prawo Budowlane winno być interpretowane w sposób ścisły. W decyzji winno się zatem wskazać zarówno zakres prac jakie inwestor będzie wykonywał na własnej nieruchomości, do której posiada prawo dysponowania na cele budowlane oraz teren, nieruchomości sąsiedniej, który w związku z tymi pracami będzie mu niezbędny. Sam zapis o treści "udostępnić część budynku i terenu przy ul. W. w E." nie wypełnia tej dyspozycji, bowiem to nie inwestor będzie decydował jaki teren w jego ocenie jest mu niezbędny do wykonania robót budowlanych lecz konkretne granice określające teren podlegający zajęciu muszą wynikać wprost z decyzji organu. Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego formy rozstrzygnięcia "nakazuje się" wyjaśnić należy, iż faktycznie powołany art. 47 ust. 2 ustawy nie przewiduje takiego uprawnienia dla organu administracji publicznej orzekającego w tej sprawie, gdyż prawodawca posługuje się określeniem "rozstrzyga o niezbędności wejścia". Takie zatem rozstrzygnięcie winna zawierać decyzja oparta na wskazanej podstawie prawnej. Nie można podzielić poglądu skarżącego, iż organ architektoniczne - budowlany nie posiada uprawnienia do udzielenia zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, gdyż uprawnienie takie posiadają tylko sądy powszechne. Otóż zapis art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nadaje organowi uprawnienie do orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, gdyż to ten organ rozstrzyga w jakim zakresie następuje ograniczenie prawa własności właściciela w korzystaniu ze swojej nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że mocą decyzji administracyjnej na właściciela nieruchomości nałożona zostaje określona niedogodność z tytułu której nie przysługują mu żadne roszczenia wobec inwestora, jeżeli w wyniku wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości powstała szkoda. W tym zakresie na zasadach ogólnych zastosowanie ma Kodeks cywilny (art. 47 ust. 3 tej ustawy). Mając na uwadze powyższe uchybienia prawa materialnego stosownie do art. 145 § l pkt l lit "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I. sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania sądowego (pkt. II sentencji wyroku) oraz orzeczenie o nie wykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt. II sentencji), uzasadniają przepisy art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.