IV SA 4670/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia S.O. del. do WSA Asesor WSA Protokolant Maria Matyja Katarzyna Matczak (Spr.) Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2004 r. sprawy ze skargi K. E. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie nie uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia: I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. E. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 17 lipca 2000r. Nr "[...]" orzekł, iż wszczyna postępowanie egzekucyjne w stosunku do K. E. i nakłada na niego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4000 zł. Z postanowienia wynikało, że egzekucja dotyczy wykonania obowiązku polegającego na rozebraniu samowolnie wzniesionego tymczasowego obiektu budowlanego na działce rolnej nr 16/24 w obrębie wsi T. gm. S., nałożonego decyzją tegoż organu z dnia 9 sierpnia 1999r. W dniu 12 czerwca 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wystawił tytuł wykonawczy Nr "[...]" w przedmiocie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W dniu 28 sierpnia 2002r. K. E. złożył do Urzędu Skarbowego w M. zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Skarżący oparł zarzuty na podstawie art. 33 pkt 7 ustawy z dnia 16 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjaśnił, że spełnienie obowiązku wynikającego z wystawionego tytułu wykonawczego w przedmiocie nałożonej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 4000 zł jest niemożliwe, gdyż nie posiada żadnego źródła utrzymania. Podał, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, rozwiedzioną, mającą na utrzymaniu 19 letniego syna, który kontynuuje naukę w Liceum "[...]". Wobec powyższego zastosowany środek egzekucyjny jest dla niego zbyt uciążliwy. Naczelnik Urzędu Skarbowego działając w oparciu o art. 65 § l Kodeksu postępowania administracyjnego przekazał pismo dłużnika organowi nadzoru budowlanego stwierdzając, że zarzut ten podlega rozpatrzeniu przez organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne obowiązku o charakterze niepieniężnym. Postanowieniem z 19 września 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowił o nie uwzględnieniu zarzutów zgłoszonych przez K. E. w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązków określonych w tytule wykonawczym z dnia 17 lipca 2000r. Wyjaśniono, że w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest w pierwszej kolejności stosowanym środkiem egzekucyjnym. W zażaleniu K. E. po raz kolejny wskazał na zastosowany zbyt uciążliwy środek egzekucyjny z uwagi na jego trudną sytuację materialną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia 17 października 2002r. Nr "[...]" - będącym przedmiotem skargi - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, iż stosownie do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia jest najłagodniejszym środkiem egzekucji. Jej wysokość nie podlega uznaniu organu egzekucyjnego lecz jest naliczana zgodnie z art. 121 § 5 tej ustawy. Dodatkowo podano, że wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym powoduje umorzenie nałożonej a nie ściągniętej grzywny w celu przymuszenia. Zarzuty podniesione przez skarżącego odnośnie trudnej sytuacji materialnej nie mogą natomiast mieć wpływu na treść podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia. Na powyższe postanowienie skargę złożył K. E. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego nałożył na niego 17 lipca 2000r. grzywnę w celu przymuszenia, natomiast postanowieniem sądu rejonowego został ukarany karą w wysokości 800 zł, którą uiścił na cele społeczne. Obecnie wystawiono tytuł wykonawczy dotyczący grzywny w celu przymuszenia, jednakże działanie organów administracji jest przedwczesne, gdyż Sad wyznaczył w tym przedmiocie rozprawę na dzień 29 listopada 2002r. Nadto podniósł, że Rada Gminy S. uchwałą Nr "[...]" z dnia 16 sierpnia 2002r. teren na którym pobudowana jest jego szopa przeznaczyła pod zabudowę letniskową. Z tego też powodu rozbiórka budynku, a następnie ponowne jego postawienie zgodnie z przepisami prawa narazi go na niepowetowane straty. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wyjaśnił, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący zmiany przeznaczenia terenu, na którym znajduje się budynek, na teren przeznaczony pod zabudowę letniskową, gdyż samowola budowlana oceniana jest w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej popełnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W związku z przeprowadzoną reformą sądownictwa administracyjnego sprawy, w których - jak w tym przypadku - skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sady administracyjne, na których obszarze właściwości mają siedzibę organy administracji publicznej, których działalność została zaskarżona (art. 97 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 póz. 127'l, ze zm). W niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania skargi K. E. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, ponieważ na obszarze jego właściwości ma siedzibę organ administracyjny, którego postanowienie jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone akty pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych, stwierdził istnienie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na liczne zarzuty związane z innymi postępowaniami i decyzjami należy na wstępie ograniczyć pole rozważań do przedmiotu sprawy. Toczące się postępowanie egzekucyjne dotyczy należności z tytułu grzywny w celu przymuszenia nałożonej na skarżącego postanowieniem z dnia 17 lipca 2000r. Sąd dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji powziął wątpliwość, czy postanowienia te zostały wydane w sprawie objętej wnioskiem skarżącego. Oceniając bowiem, czy wniesione przez K. E. w dniu 28 sierpnia 2002r. pismo zatytułowane "zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego" na skutek doręczonego mu w dniu 20 sierpnia 2002r. odpisu tytułu wykonawczego w przedmiocie egzekucji grzywny w celu przymuszenia-zawiera faktycznie zarzuty, czy też zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, czy też zarzuty dotyczące tytułu wykonawczego w sprawie wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym z dnia 17 lipca 2000r. należało mieć na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym, a zatem także w postępowaniu regulującym egzekucję administracyjną- art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002, Nr 110, póz. 968, ze zm.) - istnieje zasada, według której o znaczeniu pisma decyduje jego treść a nie forma. Nie ma zatem istotnego znaczenia jaką nazwę zobowiązany nadał swojemu pismu, istotna jest jego treść. Przy rozróżnieniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia są niewątpliwie pomocne enumeratywnie wskazane w art. 33 tej ustawy podstawy do wniesienia zarzutów. Jeżeli podane w piśmie skarżącego argumenty chociażby pośrednio odwołują się do jednej z podstaw zarzutów wymienionych we wskazanym przepisie, należy uznać że zobowiązany niezależnie od tego jak nazwał swoje pismo wniósł zarzuty, nie zaś zażalenie. Stanowisko powyższe jest ugruntowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 października 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1512/99, nie publikowane) i Sąd w pełni je podziela. Z pisma skarżącego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że zgłosił on w terminie określonym w art. 27 § l pkt l ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji właściwemu organowi egzekucyjnemu uprawnionemu do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych zarzuty dotyczące prowadzonej przeciwko niemu egzekucji grzywny w celu przymuszenia. Organy nadzoru budowlanego orzekające w tej sprawie uznały natomiast, że pismo skarżącego należy potraktować jako zarzuty zgłoszone w sprawie prowadzonej egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w tytule wykonawczym z dnia 17 lipca 2000r. Uznanie takie nie znajduje uzasadnienia w oparciu o jednoznacznie brzmiącą treść zgłoszonych zarzutów przez K. E., natomiast pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. w żadnym razie nie może być podstawą do orzekania w tej sprawie przez organ nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie egzekucyjne w zakresie egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skoro organ nadzoru budowlanego miał wątpliwości, co do treści i intencji pisma skarżącego, winien wyjaśnić to stosownie do art. 7 i art. 77 Kodeku postępowania administracyjnego. Poza tym należy wskazać, że gdyby faktycznie skarżący zgłosił zarzuty wobec wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. tytułu wykonawczego z dnia 17 lipca 2000r., bądź też że pismo to stanowi zażalenie na postanowienie wydane przez ten organ w dniu 17 lipca 2000r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 4000 zł, to wpierw organy musiałyby ocenić czy zażalenie, bądź też zarzuty zostały wniesione w terminie, o którym mowa w art. 27 § l pkt 9 i art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przekazanych aktach sprawy brak jest informacji dotyczącej daty doręczenia tych orzeczeń skarżącemu, jak również w podjętym rozstrzygnięciu organ odwoławczy nie ustosunkował się do tej okoliczności. W przypadku jednoznacznych ustaleń, że zarzuty podniesione w piśmie skarżącego z 28 sierpnia 2002r. dotyczą tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 12 czerwca 2002r. w przedmiocie egzekucji grzywny w celu przymuszenia, to należy przekazać je według właściwości stosownemu organowi egzekucyjnemu uprawnionemu do stosowania środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a taką należnością jest po myśli art. 124 § l tej ustawy nałożona a nie uiszczona grzywna w celu przymuszenia. Skarżącemu wyjaśnić należy natomiast, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według którego obecnie jego działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę letniskową, gdyż dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna będąca tytułem wykonawczym w danym postępowaniu organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania skargi. Jak wskazał bowiem Naczelny Sad Administracyjny -w wyroku z dnia 15 marca 2000r. sygn. akt II SA/Ka 1199/98, nie publikowany- "uzasadnieniem tego, że organ egzekucyjny nie może badać sprawy od strony merytorycznej, jest to, że w postępowaniu egzekucyjnym nie powinno się rozstrzygać spraw ostatecznie już rozstrzygniętych, ale rozpatrywać kwestie wyłaniające się w toku samego postępowania egzekucyjnego" Stanowisko to w pełni podziela Sąd. Nie jest zasadny także podnoszony zarzut, że skarżący został już ukarany w postępowaniu karnym, gdzie nałożono na niego karę grzywny na cele społeczne, gdyż postępowanie administracyjne, a w efekcie także postępowanie egzekucyjne nie jest w żaden sposób uzależnione od postępowania karnego i odpowiedzialności karnej za przestępstwo określone w art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, póz. 1126, ze zm). W tych warunkach Sąd uznając, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji narusza przepisy postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § l pkt l lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm) orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty postępowania sądowego stosownie do art. 200 tejże ustawy. Rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd nie podejmował w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy, z uwagi na brak wykonalności zaskarżonego postanowienia.