IV SA 917/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska Hanna Raszkowska Beata Jezielska (Spr.) Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2004 r. sprawy ze skargi I. i M. Z., W. i K. P., I. L. oraz J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem: I) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, II) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. i M. Z. kwotę 10 zł (dziesięć złotych), na rzecz W. i K. P. kwotę 10 złotych (dziesięć złotych) oraz na rzecz I. L. i J. G. kwotę po 10 złotych (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 2 IV SA 917-920/03 UZASADNIENIE Decyzją nr "[...]" z dnia 6 stycznia 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał A. N. przedłożenie wyszczególnionych dokumentów związanych z wykonaniem robót budowlanych polegających na zmianie funkcji lokalu użytkowego biblioteki i czytelni na lokal mieszkalny w części budynku nr 25 we wsi K., gm. S. W uzasadnieniu podano, iż podczas wizji lokalnej ustalono, iż A. N. rozpoczęła roboty budowlane związane ze zmianą funkcji z lokalu z użytkowego na mieszkalny, nie posiadając pozwolenia na budowę. Roboty te zostały wstrzymane postanowieniem z dnia 6 listopada 2002r. Wskazano, iż spełnienie obowiązków nałożonych w decyzji pozwoli organowi nadzoru budowlanego na rozstrzygnięcie o dalszych losach przedmiotowych robót budowlanych. Od decyzji tej odwołała się A. N. Podała, iż wykonane przez nią prace nie wymagały pozwolenia na budowę, co potwierdziła informacja uzyskana w organie nadzoru budowlanego. Podała, iż nie zmieniła sposobu użytkowania należącego do niej lokalu i oświadczyła, iż o taką zmianę nie będzie się ubiegać. Decyzją nr "[...]" z dnia 14 lutego 2003r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, iż z protokołu spisanego przez organ pierwszej instancji wynika, iż roboty budowlane wykonane przez A. N. nie wymagają pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia właściwemu organowi. Wskazano, iż z opinii techniczno-budowlanej załączonej do akt wynika, iż konstrukcja stropu nad parterem po remoncie jest przystosowana do przenoszenia obciążeń jak dla pomieszczeń mieszkalnych, a więźba dachowa nad przedmiotowym lokalem przenosi normowe obciążenia. Podano, iż o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części mnożna mówić dopiero po zakończeniu robót budowlanych i rozpoczęciu użytkowania go w sposób odbiegający od udzielonego pozwolenia na użytkowanie. Dopiero takie korzystanie z obiektu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. W związku z tym uznano, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadnione i przedwczesne. Na powyższą decyzję skargę wnieśli I. i M. Z., W. i K. P., I. L. i J. G. Zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnieśli, iż roboty budowlane wykonane przez A. N. polegały między innymi na całkowitej przebudowie drewniano-murowanej konstrukcji stropu budynku i samowolnego wykonania nowej konstrukcji stropu z elementami żelbetonowymi tylko pod swoją częścią mieszkalną bez uwzględnienia pozostałych powiązanych konstrukcyjnie części budynku wielomieszkaniowego. Wskazali, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie kwestionował faktu przebudowy stropu oraz zmiany układu obciążeń, a także konieczności doprowadzenia prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem. Zarzucili, iż jako strona w postępowaniu nie zostali poinformowani o przedłożeniu przez inwestorkę opinii techniczno-budowlanej, ani też zapoznani z jej treścią. Wskazali, iż umorzenie postępowania wobec realnego zagrożenia katastrofą budowlaną jest niezgodne z zasadą rzetelnego prowadzenia postępowania i uwzględniania interesów wszystkich jego uczestników. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie w niniejszej sprawie zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie. Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz po wołaną podstawą prawną. Odnosząc się do oceny zaskarżonych decyzji uznać należy, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji jest zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Obowiązek ten jest skonkretyzowany w art. 77 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, iż rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. Wymogi powyższe w niniejszej sprawie nie zostały zachowane. Zważyć należy, iż decyzja pierwszoinstancyjna - jak wskazano w jej uzasadnieni - została wydana w oparciu o oględziny dokonane w dniu 14 października 2002r., których nie sposób uznać za dowód w sprawie. Z protokołu oględzin wynika bowiem, iż zostały one przeprowadzone bez udziału stron, a z akt sprawy nie wynika, aby strony były zawiadomione o terminie przeprowadzenia tej czynności. Wobec naruszenia art. 79 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego okoliczności ustalonych w tym trybie nie można uznać za udowodnione. Z kolei organ odwoławczy nie tylko nie zakwestionował takiego sposobu prowadzenia postępowania dowodowego, ale sam swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na zeznaniach A. N., nie wskazując z jakich względów uznał podawane przez nią fakty za wiarygodne, ani nie odnosząc się do zeznań innych stron postępowania. Taka ocena materiału dowodowego świadczy o zupełnej dowolności organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego, co wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż o zmianie sposobu użytkowania lokalu można mówić dopiero po zakończeniu robót budowlanych i rozpoczęciu użytkowania w sposób odbiegający od udzielonego pozwolenia. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106 póz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przy czym w myśl ust. 3 tego artykułu w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51. Skoro zatem ustawodawca nakazał odpowiednie stosowanie przepisów o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz nakazaniu zaniechania dalszych robót, czy też doprowadzeniu wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, to tym samym dopuścił możliwość ingerencji organu już na etapie prac budowlanych zmierzających do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. W niniejszej sprawie zaś należy wskazać, iż zgodnie z zapisem widniejącym w akcie notarialnym A. N. nabyła lokal użytkowy stanowiący bibliotekę. W przedłożonej zaś przez nią dokumentacji technicznej dotyczącej przeprowadzonych prac budowlanych mowa jest o lokalu mieszkalnym. Przy czym podnieść należy, iż sam organ odwoławczy nie jest konsekwentny w swoim stanowisku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje bowiem z jednej strony, iż nie można rozstrzygać kwestii zmiany sposobu użytkowania lokalu przed przystąpieniem do jego użytkowania w sposób odbiegający od wydanego pozwolenia, a jednocześnie powołuje się na opinię techniczną odnośnie przystosowania po remoncie konstrukcji stropu nad parterem do przenoszenia obciążeń jak dla pomieszczeń mieszkalnych (a nie użytkowych - z uwzględnieniem przeznaczenia lokalu na bibliotekę). Ponadto wątpliwości budzą ustalenia co do zakresu robót przeprowadzonych przez A. N. w odniesieniu do wspomnianej konstrukcji stropu oraz więźby dachowej. Tego typu prace mogą bowiem oddziaływać na całą konstrukcję budynku, a w związku rozstrzygnięcie z tym przedmiocie wymaga uwzględnienia interesów pozostałych właścicieli lokali w przedmiotowym budynku. Wobec powyższego zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy. Sąd nie podejmował rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji (art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ze względu na jej treść.