I SA/Op 1063/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. O. na czynność Prezydenta Miasta Opola z dnia 31 października 2024 r., nr SSR.4023.00528.2023.ESŁ w przedmiocie czynności wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi P. O. [dalej: skarżący, strona] jest czynność polegająca na wypłacie świadczenia pielęgnacyjnego, wykonana przez Prezydenta Miasta Opola [dalej: Prezydent, organ]. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu [dalej: SKO, Kolegium], po rozpatrzeniu odwołania strony, wydało 27 lutego 2024 r. decyzję nr SKO.40.4034.2023.śr, którą uchyliło decyzję Prezydenta z 24 października 2023 r., nr SSR.4023.00528.2023.ESŁ, odmawiającą przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i orzekło o: 1) przyznaniu tego prawa z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką: a) od 14 lipca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. w wysokości 1.427,30 zł, b) od 1 sierpnia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. w wysokości 2.458,00 zł miesięcznie, c) od 1 stycznia 2024 r. do 31 stycznia 2024 r. w wysokości 2.988,00 zł, d) od 1 lutego 2024 r. do 15 lutego 2024 r. w wysokości 1.545,60 zł oraz 2) odmówiło skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką w okresie od 1 lipca 2023 r. do 13 lipca 2023 r. Strona wniosła do Sądu skargę na powyższą decyzję, kwestionując ją w części dotyczącej końcowego terminu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie skarżący wywodził, odwołując się do treści art. 63 ust. 12 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. poz. 1429 ze zm.) [dalej: uśw], że świadczenie powinno być przyznane opiekunowi do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpił zgon osoby wymagającej opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z 11 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 428/24, oddalił skargę strony. W uzasadnieniu Sąd stwierdził między innymi, że w uśw wprowadzony został przepis przejściowy art. 63 ust. 12, zgodnie z którym w przypadku śmierci osoby wymagającej opieki, osoba pobierająca na podstawie art. 63 ust. 1-4 uśw świadczenie pielęgnacyjne, zachowuje, do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpił zgon osoby wymagającej opieki, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, chyba że zgon osoby wymagającej opieki nastąpił przed dniem 1 stycznia 2024 r. Przywołany przepis stanowi wyjątek od reguły określonej w art. 63 ust. 1 uśw nakazującej stosować w sprawach o świadczenia pielęgnacyjne przepisy dotychczasowe. Wprowadza on bowiem przedłużenie terminu przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku śmierci osoby wymagającej opieki, o ile zgon nastąpił po dniu 1 stycznia 2024 r. Matka skarżącego zmarła [...] 2024 r. Jednakże kluczowe znaczenie ma kwestia interpretacji zwrotu "osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne". Interpretacja tej regulacji w drodze wykładni językowej prowadzi do wniosku, że z uprawnienia przewidzianego w art. 63 ust. 12 uśw skorzystać mogą wyłącznie osoby, które świadczenie pielęgnacyjne już pobierały, a zatem zostało ono im wypłacone, chociażby jednorazowo. Założeniem ustawodawcy było bowiem zapewnienie ochrony w okresie przejściowym wyłącznie osobom pobierającym świadczenia. Skoro zatem skarżący nie był osobą pobierającą świadczenie w dacie orzekania przez Kolegium, przepis art. 63 ust. 12 uśw nie mógł mieć zastosowania. Pismem z 29 sierpnia 2024 r. skarżący zwrócił się do SKO o wypłatę zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, które – jak poniósł – przysługuje mu na podstawie art. 63 ust. 12 uśw. Za pismem z 4 października 2024 r., nr [...], Kolegium przekazało wniosek strony Dyrektorowi Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu, wyjaśniając, że organem właściwym w sprawie, na zasadzie art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 323 ze zm.) [dalej: uśr], jest Prezydent, a w konsekwencji jednostką właściwą do wypłaty ustalonego skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest Miejskie Centrum Świadczeń w Opolu [dalej: MCŚ]. Do wniosku strony odniósł się Zastępca Dyrektora MCŚ w piśmie z 31 października 2024 r., nr [...], wskazując, że wypłata świadczenia na podstawie decyzji SKO z 27 lutego 2024 r. została wykonana w całości w dniu 21 marca 2024 r. i nie istnieje decyzja przyznająca stronie świadczenie pielęgnacyjne za okres po dniu 15 lutego 2024 r. Nie zgadzając się z powyższym stwierdzeniem, strona wniosła skargę do Sądu na "decyzję" MCŚ, argumentując, że odmówiono jej wypłaty zaległego świadczenia pielęgnacyjnego, przysługującego na podstawie art. 63 ust. 12 uśw. W uzasadnieniu skargi strona opisała stan sprawy i na poparcie słuszności swojego żądania przywołała wyrok WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2024 r. (powinno być 5 czerwca 2024 r. – dopisek Sądu) o sygn. akt II SA/Gd 213/24. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, a także o rozpoznanie sprawy przez Sąd w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu przywołał cytowany wyżej wyrok WSA w Opolu z 11 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 428/24. Podniósł też, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego decyzją SKO w całości została zrealizowana 21 marca 2024 r. Wskazał ponadto, że jeżeli w ocenie skarżącego niesłusznie nie zostało przyznane świadczenie za okres od 15 lutego 2024 r. do 31 marca 2024 r., to powinien złożyć do Kolegium wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego albo o stwierdzenie nieważności decyzji. W piśmie procesowym z 10 lutego 2024 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy, argumentując, że chciałby wyjaśnić swoje racje w kontekście stanu sprawy, a także wyroków WSA w Opolu o sygn. akt I SA/Op 428/24 i WSA w Gdańsku o sygn. akt 213/24. Na rozprawę przed Sądem stawił się skarżący, który podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Akcentował przy tym, że w jego ocenie – stosownie do art. 63 ust. 12 uśw – organ powinien dokonać wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 16 lutego 2024 r. do dnia 31 marca 2024 r. Strona podniosła, że w sprawie powinno dojść do zastosowania wykładni wyżej wymienionych przepisów, dokonanej przez WSA w Gdańsku (wyrok z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 213/24). Skarżący zauważył, że SKO w decyzji z 27 lutego 2024 r. pouczyło go, że może wystąpić z nowym wnioskiem o wydłużenie przyznawania tego świadczenia, stosownie do wyżej wymienionego przepisu. Z takim wnioskiem wystąpił, to jest o wydłużenie wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego, ale MCŚ przesłało mu odpowiedź odmowną. Skarżący przedstawił również sytuację, w jakiej się znalazł, w związku z doznaniem [...] przez matkę, którą się opiekował. Jego zdaniem, gdyby wynajął profesjonalnych pełnomocników, to organ przyznałby mu to świadczenie. Uważa, że przepis art. 63 ust. 12 uśw ma zastosowanie do osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na starych zasadach, a ich podopieczni zmarli po dniu 1 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Na podstawie art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa] kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że pismo Zastępcy Dyrektora MCŚ z 31 października 2024 r. pozbawione jest elementarnych cech decyzji administracyjnej z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572). O ile pismo to zawiera oznaczenie organu i adresata, a także podpis osoby reprezentującej organ, to jednak nie zawiera rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach adresata, a jedynie wyjaśnienia dotyczące problemu przedstawionego przez skarżącego. Z opisanego wyżej powodu Sąd zakwalifikował wniesioną skargę jako środek zaskarżenia skierowany przeciwko czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa), polegającej na wypłacie świadczenia pielęgnacyjnego. W stanie sprawy skarżący podnosił bowiem, że Prezydent wypłacił to świadczenie na podstawie decyzji SKO, lecz w zaniżonej kwocie, ponieważ pominął okoliczność, że stronie z mocy prawa (art. 63 ust. 12 uśw) świadczenie przysługiwało aż do końca marca 2024 r., a więc również po dniu śmierci podopiecznej skarżącego. Art. 63 ust. 12 uśw stanowi, że w przypadku śmierci osoby wymagającej opieki, osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne zachowuje, do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpił zgon osoby wymagającej opieki, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, chyba że zgon osoby wymagającej opieki nastąpił przed dniem 1 stycznia 2024 r. Takie sformułowanie przepisu prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że uprawnienie opiekuna do "przedłużonego" okresu pobierania świadczenia wynika wprost z przepisu, a równocześnie brak jest podstawy prawnej do wydania aktu administracyjnego, który by to prawo opiekuna ustalał albo potwierdzał. Organ wypłacający świadczenie jedynie weryfikuje czy w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały przesłanki z art. 63 ust. 12 uśw, a następnie zależnie od poczynionych ustaleń dokonuje wypłaty albo nie wypłaca świadczenia za ustawowo określony okres przypadający po śmieci podopiecznego, czyniąc to odrębnie, ale jednocześnie na skutek stwierdzenia okoliczności, że opiekun wobec śmierci podopiecznego utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalonego decyzją administracyjną. W ocenie Sądu w sprawie wyłoniło się więc zagadnienie prawne, które wymagało rozstrzygnięcia w składzie trzech sędziów, ponieważ skarżącemu ustalono prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres "zamknięty" przypadający do dnia śmierci podopiecznej (to jest do dnia [...] 2024 r.) i bez uwzględnienia "przedłużonego" okresu pobierania świadczenia. Stało się tak, ponieważ SKO wydało korzystną dla strony decyzję dopiero 27 lutego 2024 r., podczas gdy matka skarżącego zmarła 15 lutego 2024 r. Kwestia wypłaty świadczenia za czas po śmierci podopiecznej wydawała się więc otwarta w kontekście zarzutów i argumentów skargi, a także zakresu czasowego wyznaczonego treścią decyzji Kolegium. Zdaniem Sądu decyzja Kolegium nie objęła i nie mogła objąć okresu wynikającego z art. 63 ust. 12 uśw, ponieważ świadczenie za ten czas przysługuje z mocy prawa i wypłacane jest jako prawne następstwo decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, ale co w sprawie jest bardzo istotne – decyzji ustalającej prawo do świadczenia na okres "otwarty", czyli bez terminu końcowego (a więc inaczej niż w decyzji SKO z 27 lutego 2024 r.), która podlegała już wykonaniu poprzez chociażby jednorazową wypłatę świadczenia – ze względu na wymóg ustawowy odnoszący się do statusu "osoby pobierającej świadczenie", który nie został spełniony ponieważ wypłata świadczenia nastąpiła jednorazowo dopiero w dniu 21 marca 2024 r. Równocześnie Prezydent, będący organem właściwym w sprawie wypłaty żądanego przez stronę świadczenia z art. 63 ust. 12 uśw, stanął na stanowisku, że wykonał decyzję SKO w całości i nie znalazł podstaw do wypłaty "zaległego" zdaniem strony świadczenia, ponieważ decyzja SKO precyzyjnie wskazuje okresy świadczeniowe i miesięczne kwoty przyznanego świadczenia. W ocenie Sądu należy dostrzec, że w kwestii legalności decyzji Kolegium z 27 lutego 2024 r., a tym – dopuszczalności przyznania świadczenia na podstawie powołanego przepisu, ze względu na zarzut podniesiony przez skarżącego, wypowiedział się WSA w Opolu w powołanym już prawomocnym wyroku z 11 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 428/24. Wówczas Sąd w uzasadnieniu wyjaśnił, że założeniem ustawodawcy było zapewnienie ochrony w okresie przejściowym wyłącznie osobom pobierającym świadczenia. Jeżeli zatem skarżący nie był osobą pobierającą świadczenie w dacie orzekania przez Kolegium, to przepis art. 63 ust. 12 uśw nie mógł mieć w jego sprawie zastosowania. W takim kontekście Sąd wyjaśnia, że na mocy art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie, o którym mowa w art. 170 ppsa dotyczy zarówno prawa (związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych), jak i ustaleń faktycznych. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W odniesieniu do ustaleń faktycznych związanie ogranicza dowodzenie określonych faktów stwierdzonych w orzeczeniu prejudycjalnym. Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Jeżeli strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie zawierające ocenę prawną i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 ppsa (A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 170, wraz z powołanym tam orzecznictwem). W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że Sąd ją rozpoznający jest związany ustaleniami i poglądami WSA w Opolu wyrażonymi w prawomocnym wyroku z 11 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 428/24, wydanym w sprawie ze skargi strony na decyzję SKO w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrokiem tym związany jest również Prezydent działający jako organ wypłacający świadczenie pielęgnacyjne (art. 3 pkt 11 uśr). Zatem również w sprawie obecnie rozpoznanej przez Sąd to prawomocna (w rozumieniu art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2024 r. poz. 572) decyzja Kolegium z 27 lutego 2024 r. wyznacza okresy świadczeniowe i miesięczne kwoty świadczenia do wypłaty w sposób skonkretyzowany i wiążący, zamykając tym samym skarżącemu drogę do prawnie skutecznego formułowania dalej idących żądań dotyczących wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką. Zdaniem Sądu w stanie sprawy trafnie podniósł skarżący, że "przedłużony" okres świadczenia przysługuje opiekunowi z mocy prawa, czyli bez konieczności wydania decyzji administracyjnej odrębnej od decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, i wypłata świadczenia za określony ustawą czas po śmierci podopiecznego następuje jako czynność organu wypłacającego bezpośrednio wykonująca przepis art. 63 ust. 12 uśw. Jeśli w stanie faktycznym konkretnej sprawy spełnione są przesłanki wymienione w przywołanym przepisie, to organ wypłacający nie może zachować się inaczej, niż nakazuje mu norma prawna wynikająca z tego przepisu. W odniesieniu do skarżącego sytuacja przedstawia się jednak w ten sposób, że termin początkowy i termin końcowy okresu, za który ustalono stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a także miesięczne kwoty tego świadczenia, wynikają wprost z prawomocnej decyzji Kolegium i nie mogą podlegać zmianie bez uprzedniego wzruszenia tej decyzji. Z tego też powodu w sprawie nie znajduje zastosowania art. 63 ust. 12 uśw, który reguluje sytuację strony, wobec której uprawnienia zostały wyznaczone decyzją "otwartą", to jest niewyznaczającą terminu końcowego prawa do świadczenia. Ponadto pierwsza i jedyna wypłata świadczenia nastąpiła już po śmierci matki skarżącego, dlatego też nie jest on "osobą pobierającą" świadczenie pielęgnacyjne w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu. O tym, że decyzja Kolegium z 27 lutego 2024 r. nie narusza ani prawa procesowego ani prawa materialnego orzekł uprzednio WSA w Opolu w prawomocnym obecnie wyroku. Wcześniejszy wyrok WSA w Opolu wiąże skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej, zatem Sąd meriti nie jest uprawniony do sformułowania innej oceny prawnej niż wyrażona w orzeczeniu, które dla sprawy niniejszej ma charakter prejudycjalny. Oznacza to w praktyce, że również w obecnie rozpoznanej sprawie Sąd musi potwierdzić, że stronie przysługuje wskazane w skardze świadczenie pielęgnacyjne, lecz jedynie za okres ustalony w decyzji SKO. Organ wypłacający prawidłowo zatem wykonał materialnotechniczną czynność wypłaty świadczenia wyłącznie na podstawie decyzji Kolegium. Odmienna ocena stanu podobnej sprawy i wyrażona w orzeczeniu WSA w Gdańsku wykładnia prawa, na którą powołuje się skarżący uzasadniając swoje żądanie, pozostaje więc bez znaczenia w sprawie obecnie rozpoznanej i nie może być przedmiotem analizy, ani pomocą do ustalenia stanu prawnego w sprawie niniejszej. Wniesiona przez stronę skarga nie podlega jednak oddaleniu, lecz – odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 4 ppsa, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona. Sąd zaznacza, że sprawa dotycząca uprawnienia skarżącego do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a w tym – czasu jego trwania, została już wcześniej prawomocnie rozstrzygnięta przez WSA w Opolu. Wniosek taki wynika stąd, że WSA w Opolu w wyroku z 11 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 428/24, ocenił legalność decyzji SKO ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i uczynił to również (analizując zarzut skarżącego) w aspekcie ustalenia końcowej daty okresu, w którym stronie świadczenie to przysługiwało. W sprawie niniejszej zachodzi zatem stan określany jako res iudicata i tą powagą rzeczy osądzonej wyrokiem prawomocnym Sąd meriti pozostaje związany. Odnosząc się do argumentu strony podniesionego na rozprawie, a dotyczącego wyjaśnienia, czy też pouczenia udzielonego przez Kolegium, a dotyczącego "przedłużonego" okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd wyjaśnia, że w niniejszej sprawie, niezależnie od tego czy strona otrzymała takie pouczenie albo informację, analiza decyzji SKO znajduje się poza zakresem rozpoznania sprawy. Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.