I SA/Op 1080/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 11 października 2024 r., nr SKO.40.1166.2024.li w przedmiocie umorzenia w całości postępowania pierwszej instancji w sprawie odmowy wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. F. [dalej: skarżący, strona] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy] z 11 października 2024 r., nr SKO.40.1166.2024.li, uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Opola [Prezydent, organ I instancji] z 19 lutego 2024 r., nr UAB.6730.185.2023.JK, odmawiającą wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki, i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 10 lipca 2023 r. strona zwróciła się do Prezydenta o wszczęcie procedury przywracającej poprzedni sposób zagospodarowania działki nr a (poprzednio b), obręb K., przy ul. [...] w O. [dalej: działka], stanowiącej działkę budowlaną zabudowaną budynkiem usługowym, w którym prowadzona jest przychodnia [...], ewentualnie – o potraktowanie tego pisma jako zawiadomienia o naruszeniu przepisów i przeprowadzenie postępowania z urzędu. Skarżący, odwołując się do treści przepisów art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) [dalej: upzp], podniósł, że na wskazanej działce doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu. Zdaniem strony, z projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że na działce, w miejscu, gdzie obecnie znajdują się miejsca postojowe, zjazd z drogi publicznej i pojemniki na odpady, zaprojektowano inne przeznaczenie terenu. Cztery miejsca parkingowe, zjazd oraz stanowiska na pojemniki na odpady zaprojektowano od ul. [...]. Doszło zatem, w ocenie skarżącego, do samowoli, gdyż takiego zagospodarowania działki nie przewidywało pozwolenie na budowę, jak również decyzja o warunkach zabudowy. Opisana sytuacja, w ocenie strony, poza sprzecznością z pozwoleniem na budowę i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) [dalej: rwt], powoduje również niebezpieczeństwo w ruchu drogowym. Do wniosku o wszczęcie postępowania strona dołączyła dokumentację zdjęciową i prywatną opinię techniczną dot. użytkowania i funkcjonalności drogi dojazdowej – ul. [...] w O. Strona wniosła też o dopuszczenie dowodów z wyjaśnień strony, zeznań świadków i oględzin nieruchomości. Początkowo organ I instancji postanowieniem z 20 lipca 2023 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania terenu działki. Jednak wskutek zażalenia strony SKO postanowieniem z 8 grudnia 2023 r., nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z 18 stycznia 2024 r. Prezydent zawiadomił strony postępowania administracyjnego: J. G., G. L. [dalej: właściciele działki] oraz M. F., że na wniosek tego ostatniego zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania w trybie art. 59 ust. 3 upzp decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania działki. Do akt sprawy organ I instancji włączył wydruki danych ewidencji gruntów i budynków dotyczące działek o numerach: a (istotna w sprawie działka zagospodarowana), c (działka skarżącego) i d (droga gminna). Decyzją z 19 lutego 2024 r. Prezydent odmówił wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 13 lipca 2023 r., a sprawa objęta podaniem nie zakończyła się decyzją ostateczną, w związku z czym zastosowanie ma upzp w brzmieniu obowiązującym w dacie 14 lipca 2023 r. Strona wniosła o przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu działki od strony odnogi ul. [...] na podstawie art. 59 ust. 3 upzp. Problem, jaki skarżący przedstawił w swoim wniosku, dotyczy nadmiernej ilości pojazdów, które pojawiają się na terenie działki nr d, będącej odnogą ul. [...] i utrudniają poruszanie się pojazdów przynależnych do właścicieli posesji zlokalizowanych wzdłuż tej ulicy. Zgodnie z tym, co przedstawiono we wniosku, problem wynika z faktu parkowania samochodów na działce nr a od strony ul. [...]. Zdaniem strony wiąże się to z nieprawidłowym zagospodarowaniem terenu działki, niezgodnym z decyzją o warunkach zabudowy. Organ I instancji ustalił, że w odniesieniu do terenu działki wydano w dniu 13 stycznia 2016 r. decyzję o warunkach zabudowy nr [...] dla inwestycji: budowa budynku usługowego – przychodni [...] [dalej: decyzja w-z]. Decyzja w-z obowiązuje na terenie całej działki. Zapisy decyzji w-z w punkcie 2.c w dziale warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji nakazują m.in. zlokalizować miejsca postojowe dla samochodów osobowych w minimalnej ilości 1,5 m.p./100 m2 powierzchni użytkowej budynku usługowego. Miejsca te, zgodnie z decyzją w-z, należy zlokalizować na terenie objętym decyzją. Zapisy decyzji w-z nie wskazują konkretnego miejsca usytuowania projektowanych miejsc parkingowych na działce. Ponadto decyzja w-z określa dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Stwierdza, że w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej inwestor powinien wykonać zjazd z działki nr e (obecnie nr f) stanowiącej pas drogowy ul. [...], co należy uzgodnić z Miejskim Zarządem Dróg w O. [dalej: MZD]. Działka usytuowana jest w taki sposób, że od strony północnej graniczy z ul. [...], a od strony południowej z odnogą ul. [...], która również jest drogą publiczną, będącą w zarządzie MZD. Ponadto ulica ta utwardzona jest na całej swej szerokości i przylega bezpośrednio do granicy działki. Taki stan zagospodarowania umożliwia kierowcom parkowanie aut na działce od strony ul. [...], niezależnie czy byłaby ona w tym miejscu utwardzona, czy nie. Zapis w decyzji w-z dotyczący dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej wynika m.in. z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w którym wskazano dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...]. Decyzja nie ustala dla działki zakazu dostępu do drogi publicznej od strony odnogi ul. [...]. Problem, jaki został przedstawiony we wniosku, rozwiązałoby jedynie zastosowanie trwałej przegrody (np. płotu) na granicy między działką a ul. [...], która uniemożliwiałaby parkowanie samochodów na działce od strony ul. [...]. Jednak zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) [dalej: upb] budowa ogrodzenia (do wysokości 2,2 m) nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie jej zgłoszenia. W związku z czym, zgodnie z art. 59 ust. 2a upzp nie wymaga również uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prezydent wskazał, że nie ma uprawnień do nakazania właścicielowi działki realizacji takiego ogrodzenia na podstawie art. 59 ust. 3 upzp. Dlatego też nie skorzystał z przeprowadzenia dowodów wymienionych we wniosku strony, gdyż ich wynik nie mógł wpłynąć na rozstrzygnięcie wydane w sprawie. W ocenie organu I instancji w sprawie nie ma zastosowania art. 59 ust. 3 upzp, ponieważ na terenie działki została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a realizacja na jej podstawie wnioskowanej inwestycji jest zgodna z tą decyzją. Decyzja nie określa konkretnego miejsca usytuowania miejsc postojowych na terenie działki, usytuowanie ich na tyłach działki (w odniesieniu do ul. [...]) organ I instancji uznał za zgodne z tą decyzją. Sankcja z art. 59 ust. 3 upzp może być stosowana jedynie do zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dokonanej od 11 lipca 2003 r., tj. od wejścia w życie upzp. W ocenie Prezydenta zagospodarowanie terenu działki nastąpiło na podstawie decyzji w-z, co stanowi przesłankę do odmowy wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki. Organ I instancji odnosząc się do uwagi zawartej we wniosku, iż inwestycja na terenie działki została zrealizowana niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, poinformował, że w takim przypadku organem właściwym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W piśmie procesowym z 21 lutego 2024 r. właściciele działki wystąpili do Prezydenta o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W podsumowaniu uzasadnienia wskazali, że inwestycja w postaci budowy kliniki [...] została wykonana zgodnie z przepisami prawa oraz pozwoleniem na budowę, potwierdzeniem czego są ustalenia wielokrotnych kontroli przeprowadzanych przez uprawnione organu administracji publicznej. W sytuacji niezgodnego z prawem sposobu zagospodarowania nieruchomości nadzór budowlany nie dokonałby odbioru kliniki, co jednak miejsca nie miało. Ewentualne uwzględnienie wniosku skarżącego z 10 lipca 2023 r. skutkować będzie ingerencją w prawo własności służące właścicielom nieruchomości, a ponadto doprowadzi do naruszenia gwarantowanej konstytucyjnie zasady równości podmiotów wobec prawa. Zarówno właściciele działki, jak i sąsiad – skarżący powinni mieć równe prawa i korzystanie z prawa przez jednego z nich nie może ujmować prawa drugiemu. Z kolei działania skarżącego zmierzają do potraktowania drogi gminnej, jak i części działki, jak jego prywatnego terenu, celem ułatwienia sobie wjazdu/wyjazdu z posesji, jak i parkowania własnych pojazdów. Powyższe w istocie spowoduje naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Z opisaną decyzją nie zgodził się skarżący i wniósł pismem z 11 marca 2024 r. odwołanie do Kolegium. Do odwołania załączył zdjęcia mapy stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji w-z, zdjęcie projektu zagospodarowania działki oraz kserokopię pisma Dyrektora MZD z 17 sierpnia 2023 r. skierowanego do M. F. i M. F. informującego, że Zarząd nie wydawał zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] na działkę. Włączenie ww. nieruchomości na działkę nr a do ul. [...] nie stanowi zjazdu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.) [dalej: udp] i nie spełnia parametrów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518). Dalej Dyrektor MZD wyjaśnił, że w dniu 11 sierpnia 2023 r. pracownicy Zarządu dokonali oględzin w terenie przy ulicy [...] stanowiącej ciąg drogi gminnej nr [...] O (rejon posesji nr [...] i [...]), w wyniku których ustalono, że na rozpatrywanym odcinku ul. [...] jest drogą bez przejazdu, co stwarza utrudnienia w dojeździe do posesji, wymuszając konieczność ruchu wahadłowego. W toku postępowania odwoławczego do akt sprawy włączono, przesłaną przy piśmie Dyrektora MZD z 8 sierpnia 2024 r., decyzję Prezydenta Miasta Opola z 25 maja 2016 r., nr [...], uzgadniającą projekt budowlany i zezwalającą J. G. i G. L. na lokalizację projektowanego zjazdu publicznego z ul. [...] (działki: nr g, k.m. [...], nr c k.m. [...], obręb K.), stanowiącej ciąg drogi wojewódzkiej nr h na działkę nr b, k.m. [...], obręb K.– teren projektowanego budynku usługowego przy ul. [...] w O., wraz z projektem budowy zjazdu publicznego. W piśmie procesowym z 13 września 2024 r. właściciele działki wnieśli o "oddalenie [...] odwołania jako bezzasadnego", a w konkluzji uzasadnienia wywodzili podobnie jak w piśmie z 21 lutego 2024 r. W piśmie procesowym z 16 września 2024 r. skarżący ponownie podniósł, że zaprojektowany i wykonany zjazd z drogi publicznej na działkę nie jest zjazdem na ul. [...]. Do zjazdu na ul. [...] nie sporządzono odpowiedniego projektu ani go nie zatwierdzono. Od strony ul. [...] nie ma dojazdu do działki, a występuje on wyłącznie od ul. [...]. Na skutek wykonania nielegalnego zjazdu z ul. [...] istnieje realne, stałe zagrożenie w ruchu drogowym, ponieważ nie ma możliwości wyjazdu z obu posesji, gdyż droga jest zbyt wąska. Organ odwoławczy decyzją z 11 października 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że zastosowanie w sprawie ma art. 59 upzp w brzmieniu obowiązującym 14 lipca 2023 r., czyli przed nowelizacją. Dalej SKO wskazało, że w decyzji w-z pkt 2c tiret pierwsze – warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w części dotyczącej dostępu do drogi publicznej, organ I instancji zobligował inwestora do wykonania zjazdu z działki nr e, stanowiącej pas drogowy ul. [...], na warunkach uzgodnionych z MZD. W pkt 2c tiret drugie decyzji w-z określił ilość miejsc postojowych dla samochodów osobowych: 1,5 m.p./100 m2 powierzchni użytkowej budynku, zlokalizowanych na terenie objętym decyzją. W pkt 2d decyzji w-z dotyczącym wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich Prezydent zastrzegł, że inwestycja nie może pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z tzw. mediów, dostępu do światła w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, i zapewnić ochronę przed uciążliwościami (hałasem, wibracjami, promieniowaniem, zakłóceniami elektrycznymi itp.). W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji podał, że warunki zabudowy w odniesieniu do pasa drogowego oraz warunki obsługi w zakresie komunikacji uzgodniono z MZD. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie, jej istota sprowadza się do ustalenia, czy mimo zmiany zagospodarowania terenu, niemającego charakteru tymczasowego ani jednorazowego, o których mowa w art. 59 ust. 2 upzp, polegającej na funkcjonalnym przekształceniu całej działki na skutek realizacji inwestycji objętej decyzją w-z, Prezydent oraz Kolegium są organami właściwymi do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w trybie żądanym przez stronę. Organ odwoławczy zaznaczył, że art. 59 ust. 2 upzp reguluje wyłącznie sytuacje wymagające uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, kiedy zmiana zagospodarowania terenu nie polega na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Chodzi zatem o takie stany faktyczne związane z wykonywaniem robót prowadzących do zmiany zagospodarowania terenu, które nie są związane z procesem budowlanym, np. polegające na zalesieniu terenu, zorganizowaniu na nieruchomości składowiska itp. Warunkiem sine qua non zastosowania normy art. 59 ust. 3 upzp, przewidującej instrumenty zwalczania samowoli urbanistycznej, jest spełnienie przesłanki z art. 59 ust. 2 upzp, co oznacza, że również ten przepis (art. 59 ust. 3 upzp) ma zastosowanie tylko w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Intencją ustawodawcy jest, by powyższa regulacja nie powielała przepisów Prawa budowlanego (art. 48 i n. upb), służących kontroli legalności użytkowania obiektów budowlanych. Zakresy obu ww. przepisów są bowiem rozłączne. Organy orzekające o warunkach zabudowy nie mają kompetencji do oceny legalności korzystania z obiektów budowlanych. Skoro zmiana zagospodarowania całej działki była następstwem zrealizowania przez inwestorów robót budowlanych, zgodnie z pozwoleniem na budowę, to kontrola w tym zakresie nie należy do kompetencji Prezydenta ani Kolegium, tylko do właściwego organu nadzoru budowlanego. Potwierdzeniem powyższej konstatacji jest przywołana przez właścicieli działki, w piśmie z 17 września 2024 r. (data wpływu pisma z 13 września 2024 r. – dopisek Sądu), informacja, że we wrześniu 2022 r. przeprowadzona została – na wniosek skarżącego – kontrola zagospodarowania działki przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. [dalej: PINB]. Kontrola potwierdziła, że utwardzenie części działki od strony ul. [...] jest zgodne z pozwoleniem na budowę. Prace w tym zakresie, mające w rzeczywistości charakter porządkowy, były wykonywane w ramach postępowania zakończonego decyzją w-z, dlatego podlegały ocenie PINB. Nie była to odrębna inwestycja, dla której należało wydać odrębną decyzję o warunkach zabudowy. Kolegium stwierdziło następnie, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa]. Bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku podstaw prawnych do merytorycznego orzekania przez organy obu instancji, tj. Prezydenta i Kolegium, w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki oraz do rozstrzygnięcia w kwestii złej organizacji ruchu na nieprzejezdnym odcinku ul. [...] w O. SKO wyjaśniło, że wobec braku kognicji do rozpatrzenia sprawy, nie jest również uprawnione do ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych, podnoszonych przez skarżącego, jak również do stanowiska zaprezentowanego przez właścicieli działki. Na opisaną wyżej decyzję Kolegium strona wniosła skargę do Sądu, formułując przy tym zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 ust. 3 upzp, przez przyjęcie, że sprawa urządzenia faktycznego zjazdu z drogi publicznej i miejsc postojowych na utwardzeniu części działki nie jest objęta zakresem przedmiotowym ww. przepisu; 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, przez brak przeprowadzenia dowodów mających istotne znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych sprawy; 3) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa, przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości, podczas gdy brak było ku temu podstaw. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z pism MZD z 17 sierpnia 2023 r. oraz z 8 sierpnia 2024 r. na okoliczność braku zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] na istotną w sprawie działkę. W uzasadnieniu strona podniosła, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób jasny, pełny i przekonujący swojego stanowiska, zatem nie można się z nim zgodzić. Do zajęcia zaskarżonego stanowiska nie było konieczne wystąpienie do MZD z zapytaniem o zgodę na lokalizację zjazdu, a jednak organ odwoławczy to uczynił i przez kilka miesięcy prowadził postępowanie, co sugeruje, że występuje pewien problem prawny, a kwestia braku właściwości organu nie była oczywista. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy, streszczając pismo z 10 lipca 2023 r., pominął fakt, że zawierało ono również wnioski o dokonanie oględzin przedmiotowej nieruchomości, o przeprowadzenie dowodów z zeznań skarżącego oraz wskazanych tam świadków, ponadto w piśmie tym wskazano okoliczności, na jakie załączana jest dokumentacja fotograficzna. Zaznaczono też, że załączane są jedynie przykładowe zdjęcia, a sytuacja faktycznego wykorzystywania utwardzenia działki jako zjazd i miejsca postojowe ma charakter stały. Skarżący zaznaczył, że jest współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działek c i i (poprzednio: j oraz k), objętych księgą wieczystą nr [...], na której znajduje się dom jednorodzinny. Skarżący wraz z rodziną mieszka na terenie posesji przy ul. [...]. Zdaniem skarżącego "nielegalny" zjazd utworzono po stronie ul. [...] przeciwnej w stosunku do posesji skarżącego, co powoduje, że obecnie samochody korzystające z samowolnie urządzonego zjazdu na działkę z ul. [...] uniemożliwiają bezpieczny wjazd i wyjazd na posesję skarżącego. Skarżący wywodził swój interes prawny z przepisów prawa regulujących zasady lokalizacji i projektowania zjazdów z dróg publicznych, które zostały naruszone w wyniku "nielegalnego" przeznaczenia utwardzenia terenu na działce na zjazd z drogi publicznej oraz miejsca postojowe, jak również z określonego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.) prawa własności. Skarżący zaznaczył, że ma interes prawny w tym, żeby właściwy organ przeprowadził postępowanie i zbadał dopuszczalność usytuowania zjazdu z ul. [...] na działkę pod kątem obowiązujących przepisów. Pozbawienie go ochrony, jaką gwarantują mu przepisy prawa przez urządzenie "nielegalnego" zjazdu, stanowi o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Prawo własności skarżącego zostało naruszone w ten sposób, że nie może on bezpiecznie korzystać z przedmiotu własności, ponieważ nie ma zagwarantowanego bezpiecznego dojazdu do nieruchomości, na której terenie zamieszkuje. Strona podkreśliła, że istotą sprawy nie jest kwestia legalności utwardzenia części działki (objętego decyzjami w-z oraz o pozwoleniu na budowę) tylko problem zmiany z funkcji – z utwardzenia spornej części działki na zjazd z ul. [...] i miejsca postojowe, do których bezpośrednio prowadzi ten zjazd. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, na jakiej zasadzie jako przykład sprawy należącej do swojej właściwości uznaje nielegalne składowisko – taki przykład został przywołany w uzasadnieniu decyzji – a jednocześnie miejsca postojowe i faktyczny zjazd do nich z drogi publicznej kwalifikuje inaczej, twierdząc, że należy to do właściwości organu nadzoru budowlanego. W szczególności, z żadnych ustaleń organu nie wynika, by wykonano w tym zakresie jakiekolwiek dodatkowe roboty budowlane, poza utwardzeniem części działki, które – jak wspomniano – było uwzględnione w decyzjach dotyczących inwestycji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, by organy w niniejszej sprawie przeprowadzały jakiekolwiek czynności, aby to ustalić. Dalej strona argumentowała, że organ odwoławczy nie pochylił się nad problemem, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, na którym urządzono zjazd i miejsca postojowe. Zabrakło tego, zdaniem skarżącego, mimo że w uzasadnieniu decyzji wskazano zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jako kategorii należącej do właściwości organu nadzoru budowlanego. W ocenie strony, konsekwentnie należałoby zatem zająć stanowisko co do tego, czy utwardzenie części działki, na jakiej urządzono miejsca parkingowe i zjazd z drogi publicznej, należy w ogóle do kategorii obiektów budowalnych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Treść przepisów upb pozwala bowiem na pogląd, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zaliczane jest do kategorii robót budowlanych (art. 29 ust. 4 pkt 4 upb) albo urządzenia budowlanego, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 upb, a nie kategorii obiektów budowlanych. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ nie ustalił, czy w celu urządzenia faktycznego zjazdu wykonano jakiekolwiek roboty budowlane, czy wykraczały one poza zakres zaprojektowanego i istniejącego tam wcześniej utwardzenia, oraz czy w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, którego zmiana sposobu użytkowania mogłaby wchodzić w zakres rozważań. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosło, że skarżący zarzuca kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 upzp, polegające na uznaniu, że urządzenie faktycznego zjazdu z drogi publicznej i miejsc postojowych nie jest objęte zakresem przedmiotowym ww. normy prawnej, podkreślając jednocześnie, że swój interes prawny wywodzi nie z przywołanej powyżej regulacji, tylko z przepisów dotyczących lokalizacji i projektowania zjazdów. Zdaniem Kolegium taka konstatacja oznacza w rzeczywistości zmianę przedmiotu postępowania, dotychczas bowiem interes prawny skarżący wywodził z art. 59 ust. 3 upzp, a co najmniej oznacza pomieszanie dwóch, całkowicie odrębnych porządków prawnych. Budowa zjazdu nie jest uregulowana przepisami upzp tylko udp. Nie ma możliwości, w ramach wnioskowanej przez skarżącego procedury opartej na art. 59 ust. 3 upzp, łączenia jej z trybem, na którym skupia się w skardze, wynikającym z przepisów udp. W zaskarżonej decyzji sprawa budowy zjazdu miała charakter stricte informacyjny, gdyż dotyczyła przedłożonej przez MZD kserokopii decyzji – zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] na działkę i wbrew twierdzeniu skarżącego – nie była przedmiotem rozpatrzenia. Istotą podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia było wykazanie, że warunkiem sine qua non zastosowania normy art. 59 ust. 3 upzp, wskazanej przez skarżącego jako podstawa jego żądania, przewidującej instrumenty zwalczania samowoli urbanistycznej, jest spełnienie przesłanki z art. 59 ust. 2 upzp, tj. zmiana zagospodarowania terenu niezwiązana z wykonaniem m.in. robót budowlanych. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zmiana zagospodarowania całej działki była następstwem zrealizowania przez inwestorów robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę, wobec czego kontrola w tym zakresie nie należała do kompetencji Prezydenta ani Kolegium, tylko do właściwego organu nadzoru budowlanego. Skarżący w ogóle nie odnosi się do tej kwestii, będącej meritum zaskarżonej decyzji. Całą uwagę skupia na niedopuszczalnym – jego zdaniem – zagospodarowaniu części działki od strony ul. [...], pomijając bezsporną okoliczność, że jest to część nieruchomości gruntowej objętej podaniem o ustalenie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. W osnowie decyzji w-z Prezydent orzekł o ustaleniu warunków zabudowy na całej działce, a lokalizację miejsc postojowych dla samochodów osobowych określił jako "teren objęty decyzją". Jeżeli skarżący uważa, że został nielegalnie wybudowany zjazd z działki na ul. [...], to zaprzestanie tych działań powinno mieć miejsce zgodnie z art. 29a udp, a nie w trybie art. 59 ust. 3 upzp. Dalej Kolegium wywodziło, że skarżący nie ustosunkował się w skardze do treści pisma właścicieli działki, z którego wynika, że we wrześniu 2022 r. przeprowadzona została kontrola jej zagospodarowania przez PINB, która potwierdziła, że utwardzenie jej części od strony ul. [...] miało charakter porządkowy i jest zgodne z decyzją w-z oraz z pozwoleniem na budowę. Zdaniem Kolegium za chybiony uznać należy również zarzut naruszenia przepisów procesowych art. 7, art. 77 § 1, art. 10, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, z uwagi na zaniechanie przeprowadzenia przez SKO postępowania dowodowego i wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Przed podjęciem rozstrzygnięcia organ odwoławczy uzupełnił akta sprawy o decyzję ustalającą warunki zabudowy i o zezwolenie na lokalizację zjazdu, ponieważ obu ww. orzeczeń dotyczył wniosek skarżącego, a nie były włączone do akt sprawy przedłożonych przez organ I instancji wraz z odwołaniem. Nie było ani potrzeby, ani możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie, ponieważ, jak wskazano powyżej, Kolegium nie było właściwe do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. W piśmie procesowym z 30 grudnia 2024 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu: - z opisu z księgi wieczystej nr [...] – na okoliczność przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr i i c położoną przy ul. [...] w O.; - ze zdjęć zjazdu oraz miejsc postojowych (parkingu) urządzonych na działce wykonanych 13 grudnia 2024 r. i 19 grudnia 2024 r. – na okoliczność faktycznego zlokalizowania zjazdu i miejsc postojowych części działki nr a od strony ul. [...], są to zdjęcia przykładowe, a postój pojazdów na tym terenie ma charakter regularny i trwały; - z pisma MZD z 17 sierpnia 2023 r. – na okoliczność braku zgody na lokalizację zjazdu od ul. [...] i brak spełniania wymogów technicznych przez ten zjazd; - z rysunku projektu zagospodarowania działki jako części projektu budowlanego dla inwestycji zlokalizowanej na działce – na okoliczność wykazania, że stanowisko organu co do tego, iż miejsca postojowe mogą znajdować się na całym terenie działki, jest sprzeczne nie tylko z załącznikiem graficznym do decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale również z decyzją o pozwoleniu na budowę i projektem budowlanym. W dalszej części pisma z 30 grudnia 2024 r. skarżący podniósł, że uprawnione jest kwalifikowanie do tzw. samowoli urbanistycznej, sytuacji, w których zaprojektowane utwardzenie terenu w rzeczywistości wykorzystywane jest na zjazd i miejsca postojowe, a więc zmieniana jest jego podstawowa funkcja. Legalne wykonanie utwardzenia terenu nie wyklucza nielegalnego wykorzystania go jako zjazd i miejsca postojowe. Zdaniem strony organ nie wyjaśnił, z jakich powodów właściwy jest organ nadzoru budowlanego. W szczególności nie wskazał, jakiego rodzaju roboty budowlane wykonano, by zlokalizować zjazd i miejsca parkingowe. Nie jest sporna legalność całej budowy na działce, nie jest również sporne samo wykonanie utwardzenia terenu na części tej działki od ul. [...], tylko fakt stałego i regularnego wykorzystywania części działki objętej tym utwardzeniem jako zjazdu i miejsc postojowych, a więc zmiana funkcji – funkcjonalne przekształcenie tego terenu. Jeśli chodzi o wspominaną przez organ zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, organ nadal nie wyjaśnił do zmiany użytkowania jakiego konkretnie obiektu budowlanego doszło. Skarżący zaznaczył, że wywodzi swój interes prawny z przepisów wskazanych w skardze, jak również z art. 59 ust. 3 upzp, który wskazał w zarzutach skargi w powiązaniu z innymi wskazanymi tam przepisami, które konkretyzują i indywidualizują ten interes. Przyjmuje się bowiem, że poza samym istnieniem interesu prawnego należy także wskazać, w jaki sposób interes ten został naruszony i odnieść go do indywidualnej sytuacji konkretnego skarżącego. W ocenie strony trudno zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że interes prawny może wynikać wyłącznie z przepisów ustawy zawierającej podstawę prawną decyzji, interes prawny może bowiem wynikać z każdej normy prawa materialnego. Skarżący wywodził, że urządzenie na terenie utwardzonym działki zjazdu z drogi publicznej oraz miejsc postojowych godzi w jego prawo własności (art. 140 Kodeksu cywilnego), czyniąc niebezpiecznym wjazd i wyjazd z terenu jego własnej posesji. Stanowi to jednocześnie naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1251) oraz przepisów dotyczących lokalizacji zjazdów, których ratio legis jest gwarantowanie tego bezpieczeństwa. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy prezentuje błędne stanowisko, zgodnie z którym, mimo iż załącznik graficzny do wydanej decyzji w-z (a wcześniej do wniosku o ustalenie tych warunków), wskazywał usytuowanie miejsc postojowych, nie ma to w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, ponieważ miejsca postojowe można lokalizować na terenie całej działki i w nieograniczonej ilości, jak również w oderwaniu od faktu, że nie ma do nich legalnego zjazdu. W miejscu, w którym obecnie samowolnie urządzono zjazd i miejsca postojowe – zgodnie z rysunkiem graficznym stanowiącym załącznik do decyzji – miało być tylko utwardzenie terenu. Miejsca postojowe zostały zaprojektowane w okolicy zjazdu od strony ul. [...]. Zdaniem skarżącego wnioski organu są niedopuszczalne, po pierwsze, ze względu na zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju jako podstawę wszelkich działań organów z zakresu gospodarki przestrzennej (art. 1 ust. 1 in fine oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 1a i 3 upzp). Argumentacja, że w przypadku, gdy wniosek dotyczy konkretnej lokalizacji miejsc postojowych, a w innych miejscach działki przewiduje teren o innej funkcji, to w rzeczywistości miejsca postojowe mogą obejmować teren całej działki, narusza podstawowe zasady racjonalnej gospodarki przestrzennej, w tym uwzględniania wymogów ochrony przyrody i środowiska oraz zapewnienia jakiejkolwiek powierzchni biologicznie czynnej. Po drugie, jest to sprzeczne z zasadą racjonalnego ustawodawcy, skoro wprowadzono wymóg załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy rysunku zawierającego m.in. lokalizację zjazdu i miejsc postojowych na działce oraz wymóg, by rysunek ten stanowił załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy, to trudno uznać, że rysunek ten nie ma znaczenia. Po trzecie, decyzja ustalająca warunki zabudowy jest związana w tym sensie, że organ ma możliwość ustalenia tych warunków zgodnie z wnioskiem albo odmowy ich ustalenia. Nie powinien ustalać warunków dowolnie, nawet ponad żądania wskazane we wniosku. Skarżący zaznaczył, że nie odniósł się do wstępnej kontroli PINB, prowadzonej bez wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ uważa, że wstępna kontrola nadzoru budowlanego nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie wskazał, z jakiej podstawy prawnej wyprowadził obowiązek uwzględnienia wyników wstępnej kontroli organu nadzoru budowlanego, w szczególności nie wyjaśnił, w jakim zakresie i na podstawie jakich przepisów, zwalnia to organy w niniejszej sprawie od własnych ustaleń. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do kontroli, skarżący wskazał, że była ona przeprowadzona wyłącznie co do miejsc postojowych, a nie zjazdu, a nadto wykonano ją pobieżnie i nieprofesjonalnie. Nie przesłuchano żadnych świadków. Organ nadzoru budowlanego zaprezentował wtedy stanowisko sprzeczne z orzecznictwem sądów administracyjnych, wskazując, że nie są to miejsca postojowe, ponieważ nie ma wyrysowanych linii wyznaczających te miejsca. Tego rodzaju stanowisko jest nie tylko sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego – brak wyrysowanych linii nie wyklucza w żaden sposób postoju samochodów na danym terenie – ale również sprzeczne z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, wskazującym na brak konieczności wyznaczenia miejsc postojowych i umieszczenia znaków dla uznania danego terenu za plac postojowy lub obiekt budowlany – parking powyżej 10 samochodów. Przede wszystkim wymagało ustalenia, czy parkowanie pojazdów ma charakter stały, a w przypadku stwierdzenia, że na terenie działek urządzony został parking, należało zbadać, ile samochodów jest faktycznie parkowanych i jaka jest potencjalna pojemność takiego parkingu oraz czy urządzenie parkingu nie jest sprzeczne z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast fakt, że na przedmiotowym terenie nie stwierdzono wyznaczonych miejsc parkingowych, ani znaków drogowych poziomych i pionowych informujących o lokalizacji miejsc parkingowych, nie oznacza sam w sobie, że nie powstał samodzielny obiekt budowlany o określonej funkcji. Ponadto skarżący podniósł, że skoro organ zdaje się sugerować, że zastosowanie powinien mieć art. 29a udp, który jednocześnie – zdaniem organu – wyłącza stosowanie art. 59 ust. 3 upzp, to powinien tę kwestię rozwinąć, w tym między innymi wskazać, na jakiej zasadzie jeden przepis wyłącza stosowanie drugiego. Art. 29a udp publicznych przewiduje inne sankcje niż art. 59 ust. 3 upzp, a nadto mowa jest w nim o karze pieniężnej za wybudowanie lub przebudowę zjazdu, a nie za funkcjonalne przekształcenie. Na koniec skarżący wskazał, że ani organ I instancji, ani Kolegium nie przeprowadziły dowodów zmierzających do ustalenia całokształtu okoliczności sprawy, co miały obowiązek zrobić z urzędu, mimo że zgłoszono wnioski dowodowe, w tym wniosek o przesłuchanie świadków. Podsumowując rozważania, strona podkreśliła, że jeśli lokalizacja miejsc wskazana w załączniku graficznym nr 1 do decyzji w-z nie miałaby znaczenia, to zasadne jest pytanie, dlaczego w projekcie budowlanym wskazano tę samą lokalizację tych miejsc. Zdaniem skarżącego stanowisko organu jest zatem wprost sprzeczne z ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że była ona wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Można zadać również pytanie, jakie byłoby znaczenie ww. decyzji, jeśli w rzeczywistości można byłoby parkować pojazdy na terenie całej działki, niezależnie od ich treści, w tym niezależnie od tego, gdzie zlokalizowano legalny zjazd z drogi publicznej. Zdaniem strony organy błędnie twierdzą, że plac z miejscami postojowymi jest tym samym, co utwardzenie terenu. Ignorują fakt, że ilość miejsc postojowych na działce nigdy nie jest dowolna, wpływa choćby na zachowanie powierzchni biologicznie czynnej czy natężenie hałasu, i decyduje o rodzaju inwestycji budowlanej, a w konsekwencji reżimie reglamentacji budowlanej. Jeśli miejsca postojowe miałyby obejmować teren całej działki, musiałyby zostać wykazane jako urządzenie budowlane w postaci placu postojowego (art. 3 pkt 9 upb), a gdyby inwestycja przewidywała powyżej 10 miejsc parkingowych – osobny obiekt budowlany służącego parkowaniu pojazdów wymagający co najmniej zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 7 upb). Skarżący zaznaczył, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której rzeczywisty sposób zagospodarowania terenu i jego funkcjonalne wykorzystanie są wprost sprzeczne z wydanymi decyzjami, jednak – jak do tej pory – żaden organ nie widzi w tym ani problemu, ani swojej właściwości. Skarżący wskazał, że liczy na to, że stanowisko Sądu rozjaśni tę sytuację, mając na uwadze, że ewentualne inne postępowania związane z niniejszą sprawą również trafią do Sądu, podobnie jak ewentualna bezczynność organów. W piśmie procesowym z 21 stycznia 2025 r. uczestnicy postępowania (właściciele działki), wnieśli o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz uczestników postępowania zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, że nie zgadzają się z zarzutami skarżącego stawianymi rozstrzygnięciu SKO, a skarga stanowi jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami Kolegium i jako taka powinna ulec oddaleniu. Uczestnicy postępowania argumentowali, że w celu wybudowania kliniki [...] zmuszeni byli wykonać wszystkie restrykcyjne obowiązki nałożone przez organy administracji publicznej. Organ nadzoru budowlanego dokonał odbioru całej inwestycji, nie wnosząc żadnych zastrzeżeń. Nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawie jest fakt, że nieruchomość uczestników postępowania podlegała wielokrotnym kontrolom przeprowadzanym, notabene z inicjatywy skarżącego, przez organy administracji publicznej. Ostatnia kontrola, jaka miała miejsce, odbyła się we wrześniu 2022 roku i została przeprowadzona przez PINB. Podczas przedmiotowej kontroli badana była kwestia wykonania utwardzenia na nieruchomości od strony ul. [...] oraz zjazdu i – wbrew zarzutom skarżącego – uczestnicy postępowania nie dopuścili się samowoli, tudzież zagospodarowania działki niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Wielokrotnie przeprowadzone kontrole wykazały, iż interesy skarżącego w procesie inwestycyjnym przeprowadzonym przez uczestników postępowania nie zostały naruszone. Wszystkie prace, jakie uczestnicy postępowania wykonali na własnej posesji, mieszczą się w granicach wydzielonej nieruchomości. Dalej uczestnicy postępowania podnieśli, że na ul. [...] w O. wprowadzony został znak "zakaz zatrzymywania się" B-36 z tabliczką T-24. Znamienny jest fakt, że powyższe działania organu spowodowane były notorycznym blokowaniem przez skarżącego drogi, poprzez parkowanie w ten sposób własnego pojazdu, jak również podyktowane były koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Równocześnie istotne jest, że blokowanie przez skarżącego przejazdu uniemożliwia uczestnikom postępowania dostęp do ich nieruchomości, jak również istotnie utrudniony był przejazd, obsługa i odbiór odpadów z nieruchomości położonych przy ul. [...]. Uczestnicy postępowania wskazali, że żądanie skarżącego w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki umotywowane jest trudnościami wjeżdżania samochodami na posesję położoną przy ul. [...] w O., a także mijania się pojazdów oraz koniecznością wyjeżdżania z drogi samochodem tyłem (tj. na biegu wstecznym). Niemniej jednak całkowicie pomijana jest kwestia tego, że nawet – hipotetyczne – przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nie będzie uprawniało skarżącego do wjeżdżania i korzystania z działki uczestników postępowania, a do tego zmierzają jego żądania i roszczenia wysuwane w trakcie postępowania. Realizując inwestycję w postaci budowy domu, skarżący zdawał sobie sprawę z szerokości drogi gminnej, nie uległa ona nigdy zmianie, tym samym planując wjazd, szerokość bramy etc. skarżący winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności mające wpływ na bezkolizyjne korzystanie z własnej nieruchomości. Ponadto działka ma szerokość 29 metrów, a więc nic nie stało na przeszkodzie, aby inwestor zamontował szerszą bramę. W ocenie uczestników postępowania należy stwierdzić, że wnioskiem z 10 lipca 2023 r. strona de facto żąda ustanowienia na drodze publicznej miejsca do parkowania swoich pojazdów. W podsumowaniu pisma uczestnicy postępowania podnieśli, że inwestycja w postaci budowy kliniki [...] została wykonana zgodnie z przepisami prawa oraz pozwoleniem na budowę, potwierdzeniem czego są ustalenia (wielokrotnych) kontroli przeprowadzanych przez uprawnione organu administracji publicznej. W sytuacji niezgodnego z prawem sposobu zagospodarowania nieruchomości nadzór budowlany nie dokonałby odbioru kliniki, co jednak nie miało miejsca. Ewentualne uwzględnienie wniosku strony z 10 lipca 2023 r. skutkować będzie ingerencją w prawo własności służące uczestnikom postępowania jako właścicielom nieruchomości, a ponadto doprowadzi do naruszenia gwarantowanej konstytucyjnie zasady równości podmiotów wobec prawa. Zarówno uczestnicy postępowania, jak i skarżący, powinni mieć równe prawa i korzystanie z prawa przez jednego z nich nie może ujmować prawa drugiemu. Z kolei działania skarżącego zmierzają do potraktowania drogi gminnej oraz należącej do uczestników postępowania części nieruchomości jak jego prywatnego terenu, celem ułatwienia sobie wjazdu/wyjazdu z posesji, jak i parkowania własnych pojazdów. Powyższe w istocie spowoduje naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Na rozprawie przed Sądem stawił się pełnomocnik uczestników postępowania, który wnosił i wywodził jak w piśmie procesowym z 21 stycznia 2025 r. Poparł argumentację organów obu instancji i wniósł o oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto Sąd na rozprawie postanowił dopuścić jako dowód w sprawie decyzję Prezydenta Miasta Opola z 13 stycznia 2016 r., nr [...], tj. decyzję w-z, oraz decyzję Prezydenta Miasta Opola z 2 czerwca 2016 r., nr [...], tj. pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: ppsa), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, czy zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w ramach swojej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub postępowania, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 ppsa. Przebieg postępowania administracyjnego oraz ustalenia, analizy i argumenty podnoszone w pismach skarżącego, uczestników postępowania oraz w decyzjach organów zostały już opisane w części historycznej uzasadnienia. Zbędne jest więc ich powtarzanie w ramach rozważań Sądu. Istnienie interesu prawnego skarżącego w sprawie sądowoadministracyjnej, warunkującego istnienie jego legitymacji skargowej, a więc uprawnienia do żądania przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonego aktu, nie budzi wątpliwości, ponieważ jest on adresatem decyzji Kolegium (art. 50 § 1 ppsa). W sprawie zostało przeprowadzone dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, a tym samym skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia (art. 52 § 1 ppsa) i był uprawniony do wniesienia skargi. Okoliczności te nie są wątpliwe ani sporne. Przedmiot sprawy administracyjnej został wyznaczony przez treść żądania strony, która domagała się wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki. Tak sformułowany wniosek, skierowany do Prezydenta, jako organu właściwego w sprawach dotyczących zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego i uprawnionego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, wyznaczył też zakres analizy i ustaleń organu dotyczących stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie, co słusznie wskazało Kolegium, stanowią zatem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza zakresem analizy organów znalazły się więc zagadnienia regulowane przepisami ustawy o drogach publicznych, Prawa o ruchu drogowym, czy Prawa budowlanego. Organy obu instancji nie były też uprawnione do wkraczania w zakres kompetencji ustawowo przypisanych organom nadzoru budowlanego. Przystępując do analizy legalności zaskarżonej decyzji, Sąd zaznacza, że w sprawie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem Kolegium, które stwierdziło bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, co uzasadniło brakiem dostatecznych podstaw do wydania decyzji kształtującej stosunek administracyjno-prawny. Decyzja SKO została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (umorzenie postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy) w zw. z art. 105 § 1 kpa (bezprzedmiotowość postępowania). Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania, a zatem gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej uprawnienia i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie. Decyzja, jak każdy indywidualny akt stosowania prawa, musi mieć adresata oraz podstawę faktyczną i prawną. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie zostało wszczęte, ale okazało się lub stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z okoliczności dotyczących podmiotów tego stosunku prawnego lub jego przedmiotu. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą ustawa łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, decyzja zaś o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna ze stwierdzeniem braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania stosownie do art. 105 § 1 kpa. Jeżeli okoliczność taka zostanie stwierdzona na etapie postępowania odwoławczego przez organ drugiej instancji, organ ten uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 105). Wobec powyższego zdaniem Sądu, w rozpoznanej sprawie organ odwoławczy miał kompetencję do uchylenia decyzji Prezydenta i umorzenia postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), tj. całego postępowania administracyjnego, a nie tylko postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 kpa). Kolegium stwierdziło bowiem, że w sprawie występuje tzw. bezprzedmiotowość o charakterze pierwotnym, ponieważ po wszczęciu postępowania administracyjnego i podjęciu w nim czynności procesowych okazało się, że już w dacie wszczęcia postępowania nie istniała sprawa administracyjna, którą organ administracji mógłby rozstrzygnąć decyzją. Postępowanie administracyjne było prowadzone na wniosek strony, jednakże czynności postępowania wyjaśniającego – w ocenie SKO – nie doprowadziły do ujawnienia okoliczności faktycznych, w których organ administracji (Prezydent i ewentualnie organ odwoławczy) mógłby zrealizować przysługujące mu wobec inwestora (w sprawie – uczestników postępowania) kompetencje władcze określone w upzp. Kluczowe znaczenie w sprawie ma zatem ustalenie, czy taka konstatacja organu odwoławczego znajduje umocowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, pismem z 10 lipca 2023 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta o wszczęcie procedury przywracającej poprzedni sposób zagospodarowania działki, stanowiącej działkę budowlaną, zabudowaną budynkiem usługowym, w którym prowadzona jest przychodnia [...]. Alternatywnie wniósł o potraktowanie tego pisma jako zawiadomienia o naruszeniu przepisów i przeprowadzenie postępowania z urzędu. Strona we wniosku odwołała się do treści art. 59 upzp i wskazała, że właściciele działki dopuścili się samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu części działki, tj. od strony ul. [...], w ten sposób, że obecnie znajdują się tam miejsca postojowe, zjazd z drogi publicznej i pojemniki na odpady, podczas gdy według decyzji w-z i pozwolenia na budowę przeznaczenie tego terenu było inne. Wniosek skarżącego wpłynął do organu I instancji w dniu 13 lipca 2023 r. (data prezentaty), Prezydent rozstrzygnął sprawę decyzją z 19 lutego 2024 r., a SKO wydało decyzję ostateczną w dniu 11 października 2024 r. W takim stanie sprawy, w ocenie Sądu, należy zwrócić uwagę na treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688 ze zm.), zgodnie z którym do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (upzp) w brzmieniu dotychczasowym. Nowelizacja upzp co do zasady weszła w życie z dniem 24 września 2023 r. (art. 78 z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw). Z tego powodu w sprawie zastosowanie znajduje art. 59 upzp w brzmieniu sprzed nowelizacji: 1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. 2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. 2a. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zmiana zagospodarowania terenu powinna być rozumiana jako funkcjonalne przekształcenie terenu, a zatem jako określone działania faktyczne, podejmowane samowolnie i bezprawnie (np. bez uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy). Zatem art. 59 ust. 3 upzp ma zastosowanie wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 upzp, nie może być utożsamiane z budową obiektu budowlanego wymagającą zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, czy zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 48-51 i art. 71a upb (wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 208/19). Istotna w sprawie działka jest terenem zagospodarowanym na podstawie decyzji w-z. Z decyzji tej wynika, że: - w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej inwestor powinien wykonać zjazd z działki nr c stanowiącej pas drogowy ul. [...]; - miejsca postojowe dla samochodów osobowych należy przewidzieć w minimalnej ilości 1,5 m.p./100 m2 powierzchni użytkowej; miejsca parkingowe należy zlokalizować na terenie objętym decyzją; - inwestycja nie może pozbawić osób trzecich dostępu do drogi publicznej. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że teren ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...] oraz ul. [...]. Organy obu instancji nie stwierdziły w sprawie, żeby uczestnicy postępowania po zakończeniu budowy przychodni [...] przeprowadzili na terenie działki kolejne roboty budowlane. Nie podnosił tego także skarżący. Strona akcentowała natomiast, że na rodzącym spór fragmencie działki doszło do bezprawnego funkcjonalnego przekształcenia przeznaczenia terenu, polegającego na faktycznym wykorzystywaniu utwardzonego (zgodnie z projektem) gruntu jako miejsc postojowych i zjazdu z drogi publicznej. Dokumentacja fotograficzna oraz mapki przedłożone przez stronę skarżącą potwierdzają, że rodzący spór fragment zagospodarowanego terenu jest gruntem utwardzonym, położonym tuż przy ul. [...], nieogrodzonym. Na gruncie tym faktycznie parkowane są pojazdy tuż obok ściany budynku przychodni [...]. Na zdjęciach włączonych do akt administracyjnych uwidocznione są 3 albo 4 pojazdy – zależnie od fotografii, zaparkowane na działce naprzeciwko wjazdu na posesję skarżącego. Doświadczenie życiowe wskazuje, że na takiej powierzchni fragmentu działki można by w uporządkowany sposób zaparkować dodatkowo (poza tym, co uwidoczniono na fotografiach) 1 lub 2 samochody osobowe. Wjazd na działkę (zjazd z drogi publicznej) urządzony jest od ul. [...], a więc po przeciwległej stronie budynku przychodni [...] i został wykonany na podstawie decyzji Prezydenta z 25 maja 2016 r. Od tamtej strony zaprojektowano też miejsca postojowe. Natomiast rodzący spór fragment zagospodarowanego terenu stanowi można by rzec zaplecze nieruchomości uczestników postępowania. Według mapek załączonych do odwołania (kopia załącznika nr 1 do wniosku o wydanie decyzji w-z oraz kopii projektu zagospodarowania terenu) zaplecze przychodni wyłożone jest płytami ażurowymi (widocznymi również na zdjęciach) i nie był projektowany jako miejsca postojowe. Skarżący zamieszkuje natomiast w O. przy ul. [...], a więc po drugiej stronie tej ulicy w stosunku do zaplecza przychodni na działce uczestników postępowania, co potwierdzają dane ewidencji gruntów i budynków, zdjęcia, a także mapki. Odcinek ul. [...] prowadzący do domu skarżącego jest wąski i nie pozwala na wyminięcie się dwóch samochodów, wymuszając tym samym ruch wahadłowy na drodze, co potwierdzają zdjęcia i prywatna opinia techniczna załączona do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, a także pismo Dyrektora MZD z 17 sierpnia 2023 r. Opisane okoliczności te są niesporne i niewątpliwe oraz zostały wystarczająco potwierdzone w toku postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do wydania postanowienia z art. 106 § 3 ppsa dopuszczającego dowody z dokumentów wnioskowanych przez skarżącego. Wniosek ten zmierzał bowiem do wykazania okoliczności istotnych, lecz już ustalonych, znanych i niespornych, a wynikających wprost z akt administracyjnych zgodnie z tezą dowodową strony. Konieczne natomiast było dopuszczenie dowodów z decyzji w-z i decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczących inwestycji zrealizowanej na działce, ponieważ dokumenty te, choć wielokrotnie wzmiankowane przez skarżącego, uczestników postępowania sądowego, a także organy – nie zostały przedłożone Sądowi wraz z aktami administracyjnymi. Przechodząc do zasadniczego problemu w sprawie, Sąd wyjaśnia, że wbrew twierdzeniom skarżącego z żadnego z zebranych w sprawie dowodów nie wynika, że uczestnicy postępowania dopuścili się samowolnej zmiany sposobu użytkowania terenu. Zaplecze przychodni stanowi grunt utwardzony płytami ażurowymi, lecz ten fragment działki nie był i nie jest prawnie przeznaczony do parkowania pojazdów. Właściciele działki użytkowali ten teren zgodnie z własnymi potrzebami. Okoliczność, że osoby trzecie zatrzymują i pozostawiają pojazdy na zapleczu przychodni bez sprzeciwu właścicieli działki, nie daje podstaw do przyjęcia, że właściciele działki urządzili tam miejsca postojowe (a także zjazd z drogi publicznej), mimo że zgodnie z projektem, przestrzeń tego rodzaju została zaplanowana wyłącznie od frontu przychodni, czyli od strony wykonanego zgodnie z prawem zjazdu z drogi publicznej od ul. [...]. Niewątpliwie natomiast grunt utwardzony na zapleczu przychodni jest faktycznie wykorzystywany do parkowania pojazdów i wjeżdżania na ten fragment posesji uczestników postępowania. Zaprojektowane i wykonane zagospodarowanie terenu sięga bowiem do granicy nieruchomości drogowej i ten fragment działki nie jest ogrodzony. Tym samym właściciele działki nie ograniczają w żaden sposób takich zachowań osób kierujących pojazdami, przyjeżdżających pod przychodnię od strony ul. [...]. W ocenie Sądu w sprawie mamy więc do czynienia z tolerowaniem (czy też "znoszeniem" w ujęciu cywilistycznym) faktycznych działań osób kierujących pojazdami. Nie oznacza to jednak, że na zapleczu przychodni uczestnicy postępowania urządzili nieprojektowane uprzednio miejsca postojowe, naruszając tym samym ustalony decyzją sposób zagospodarowania terenu. Spór, który wyłonił się w sprawie, w istocie rzeczy nie ma cech sprawy administracyjnej, lecz jest to klasyczny spór sąsiedzki o charakterze cywilnoprawnym, związany ze sposobem korzystania z prawa własności nieruchomości, a jego rozwiązania należy poszukiwać z uwzględnieniem art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, poprzez odniesienie do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności oraz powstrzymania się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Skarżący wybrał jednak drogę administracyjną, podnosząc, że uczestnicy postępowania podjęli działania niezgodne z ustalonym decyzją w-z sposobem zagospodarowania terenu. Zarzuty i argumenty strony są jednak chybione i słusznie Kolegium, po zweryfikowaniu stanu sprawy administracyjnej, uchyliło decyzję Prezydenta i umorzyło postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa) ze względu na brak podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosząc się do sygnalizowanego przez Skarżącego naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd dostrzegł, że na podstawie § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rwt, stanowiska postojowe dla samochodów osobowych należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 3 m – w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie (a w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r. – do 4 stanowisk włącznie). Zachowanie odległości, o których mowa w § 19 ust. 2 rwt, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową (§ 19 ust. 7 rwt w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r.). Jednak, jak to już zostało powiedziane, w sprawie mamy do czynienia z faktycznymi zachowaniami osób kierujących pojazdami, a nie z usytuowaniem przez uczestników postępowania miejsc postojowych na zapleczu przychodni. Ponadto sąsiednia w sprawie działka jest drogą publiczną, a tym samym nie jest prawem wymagane zachowania odległości, o których mowa w § 19 ust. 2 rwt. W sprawie nie ma też zastosowania § 19 ust. 1 rwt regulujący odległość miejsc postojowych od okien budynku, ponieważ wzniesiony na działce budynek jest przychodnią [...], a więc usytuowanie miejsc postojowych w odległości od okien tego budynku nie podlega wymogom zawartym w powołanym przepisie, odnoszącym się do odległości od placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska (a przed 1 stycznia 2018 r. – od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży). Na marginesie można też zauważyć, że z akt sprawy nie wynika, żeby uczestnicy postępowania wykonali samowolnie obiekt budowlany w postaci placu postojowego albo urządzenie budowlane w postaci placu postojowego w rozumieniu przepisów upb. Zarzutu takiego nie podniósł też skarżący. W kwestii stanowiska Dyrektora MZD (pismo z 17 sierpnia 2023 r.), zgodnie z którym włączenie nieruchomości drogowej (ul. [...]) na działkę uczestników postępowania nie stanowi zjazdu w rozumieniu udp, Sąd zauważa, że Dyrektor MZD – wbrew zarzutowi skarżącego – właśnie potwierdził, że na zapleczu przychodni nie powstał i nie istnieje zjazd z drogi publicznej. Zjazd z drogi publicznej na działkę, co potwierdził Dyrektor MZD w piśmie z 8 sierpnia 2024 r., istnieje od strony ul. [...] i został wykonany na podstawie decyzji z 25 maja 2016 r. W ustalonych przez organy administracyjne okolicznościach sprawy Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających zastosowanie art. 59 ust. 3 upzp, na mocy którego w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 upzp (która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W sprawie nie doszło bowiem do bezprawnej funkcjonalnej zmiany zagospodarowania terenu, a tym samym postępowanie administracyjne podlegało obligatoryjnemu umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Z tych powodów Sąd orzekł, na podstawie art. 151 ppsa, jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, ponieważ na zasadzie art. 199 ppsa strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast na podstawie art. 200 ppsa w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Sąd oddalił skargę, stąd ani skarżącemu ani organowi nie przysługuje zwrot kosztów postępowania. Żaden natomiast przepis ppsa nie przewiduje zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania, a więc osoby, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, lecz nie wniosła skargi (art. 33 § 1 ppsa).