I SA/Op 126/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy Marzena Łozowska (spr.) Protokolant ref. stażysta Anna Frydryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2004 r. przy udziale Prokuratora Okręgowego w Opolu sprawy ze skargi Gminy Skarbimierz na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 20 maja 2004 r., nr 10/51/2004 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego oddala skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym – uchwałą nr 10/51/2004 z dnia 20 maja 2004 r wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 12 ust. 2 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. - Dz. U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity – Dz. U z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekło o nieważności uchwały nr XIV/117/2004 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 29 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy na rok 2004 w części dotyczącej uchwalenia dotacji celowej z budżetu gminy (dział "900, rozdział 90011) wykazanej po stronie planu przychodów Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w wysokości 50.000 zł. z powodu naruszenia art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w związku z art. 124 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych - zmieniono treść § 11 uchwały budżetowej ustalającego zakres i kwoty dotacji z budżetu gminy poprzez zastąpienie kwoty 380.200 zł kwotą 330.200 zł. W związku z powyższym w załączniku nr 10 do uchwały budżetowej w dziale 900, rozdz. 90011 zmniejszono dotację celową dla GFOŚiGW o kwotę 50.000zł, - zmniejszono wydatki budżetu gminy w dziale 900 rozdział 90011 - wydatki bieżące, w tym dotacja celowa w wysokości 50.000 zł, - zwiększono rezerwę ogólną w dziale 758 "Różne rozliczenia", rozdz. 75818 "Rezerwy ogólne i celowe w wysokości 50.000 zł, - zmniejszono plan przychodów Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 2004 rok w dziale 900, rozdz. 90011 - dotacja z budżetu gminy o kwotę 50.000 zł, - zmniejszono plan wydatków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 2004 rok w dziale 900, rozdz. 90011 - wydatki bieżące, w tym pozostałe wydatki o kwotę 50.000 zł. W uzasadnieniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu stwierdziło, iż zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 6 integralną część uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego stanowią plany przychodów i datków funduszy celowych. W § 10 badanej uchwały Rada Gminy uchwaliła plan przychodów i wydatków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, gdzie po stronie przychodów Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wskazano dotację celową z budżetu gminy w wysokości 50.000 zł stanowiącą równocześnie zaplanowany wydatek budżetu gminy. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, iż ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w art. 401 ust. 1 i 5 oraz art. 402 ust. 4 - 6 jednoznacznie określa rodzaje dochodów mogących stanowić przychody Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. W art. 401 w pkt 1 ustawodawca postanowił mianowicie, iż "przychodami funduszy są wpływami z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych" zaś w ust. 5, że "przychodami funduszy mogą być dobrowolne wpłaty, zapisy, darowizny, świadczenia rzeczowe i środki pochodzące z fundacji oraz wpływy z przedsięwzięć organizowanych na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej". W art. 402 zawarte są regulacje prawne uszczegóławiające podział wpływów na rzecz funduszy wg szczebla jednostek samorządowych (wojewódzki, powiatowy, gminny). Z kolei w ust. 6 art. 402 tejże ustawy zawarto regulacje, że wpływy z tytułu opłat i kar za składowanie i magazynowanie odpadów stanowią w 50% przychód gminnego funduszu gminy, a w 10% - przychód powiatowego funduszu powiatu, na którym obszarze składowane są odpady. Zdaniem organu nadzorczego z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych stanowiącego, iż: "wydatki-funduszu celowego mogą być dokonywane tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie można wywodzić twierdzenia iż przychody GFOŚiGW mogą pochodzić z wydatków budżetu gminy tej jednostki jako dotacja celowa, bowiem katalog źródeł przychodów tego funduszu został literalnie wymieniony w cyt. powyżej ustawie - Prawo ochrony środowiska, która ten fundusz utworzyła. Nie można podzielić również poglądu Gminy polegającego na utożsamieniu dopłat z dotacjami celowymi, gdyż dopłaty w rozumieniu cyt. wyżej art. 69 ust. 4 ustawy o finansach publicznych odnoszą się do dotacji przedmiotowych udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego do określonych rodzajów wyrobów lub usług kalkulowanych wg stawek jednostkowych i kierowanych głównie do jednostek pomocniczych gminy (zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze), wg zasad ustalonych w art. 117 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Jak wyżej wykazano skoro dotacja celowa nie może stanowić przychodu GFOŚiGW w uchwalonym budżecie gminy na rok 2004, a Gmina we wskazanym terminie nie usunęła stwierdzonej nieprawidłowości Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu orzekło nieważność uchwały budżetowej gminy Skarbimierz w tej części. W związku z powyższym na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych Kolegium Izby orzekając nieważność części uchwały budżetowej nr XIV/117/2004 z dnia 29 marca 2004 r. ustaliło budżet gminy w tym zakresie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Skarbimierz wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuca organowi nadzoru, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze wydane zostało po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały do organu nadzoru, czym naruszono przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto stwierdzono, iż ustalenie dotacji celowej dla Gminnego Funduszu ochrony Środowiska i gospodarki Wodnej jest zgodne z art. 22 ust. 5 oraz art. 124 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych oraz przepisami prawa ochrony środowiska w szczególności art. 401, 403 i 408 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu wniosła o jej oddalenie. Stwierdzono, iż zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie, bowiem wprawdzie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały organu gminy w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, to jednak termin ten w przypadku badania na zgodność z prawem uchwały budżetowej ulega z mocy prawa zawieszeniu na okres nie dłuższy niż 30 dni, stosownie do dyspozycji art. 12 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zmienionej ustawą z dnia 24 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowanej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 149, poz. 1454). W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie organ nadzoru władny był samodzielnie rozstrzygać o nieważności uchwały budżetowej do dnia 23 maja 2004 r. Ponadto podtrzymano argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i stwierdzono, iż ustawa Prawo ochrony środowiska jednoznacznie określa w art. 401 ust. 1 i 5 oraz art. 402 ust. 4 – 6 rodzaje dochodów mogących stanowić przychód gminnego funduszu ochrony środowiska a katalog ten nie przewiduje dochodu z tytułu dotacji celowych budżetu tej jednostki. W tej sytuacji nie można wywodzić legalności dotacji jako przychodu funduszu z art. 22 ust. 5 ustawy o finansach publicznych skoro nie przewidziano go w ustawie tworzącej konkretnie dany fundusz. Nie można również utożsamiać dopłat z dotacjami celowymi, gdyż dopłaty w rozumieniu art. 69 ust. 4 ustawy o finansach publicznych odnoszą się do dotacji przedmiotowych udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego do określonych rodzajów wyrobów lub usług kalkulowanych wg stawek jednostkowych kierowanych głównie do jednostek pomocniczych gminy, wg zasad ustalonych w art. 117 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej cofnął zarzut skargi dotyczący naruszenia przez RIO w Opolu 30 dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W pozostałej części podtrzymano argumentację zawartą w skardze, wskazując jednocześnie, iż podejmowane przez Gminę działania z zakresu ochrony środowiska należy traktować jako zbiorowe zaspokajanie potrzeb mieszkańców gminy. Podniesiono, iż wprawdzie art. 401 Prawa ochrony środowiska nie przewiduje terminu dotacji, ale zawiera możliwość dokonania dobrowolnej wpłaty na fundusz i taką wpłatę stanowiły środki ujęte w uchwale jako dotacje. Pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu stwierdził, iż dokonana ocena dotyczyła wyłącznie legalności, a nie celowości wydatkowanych środków. Ponadto prawo ochrony środowiska jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania. Z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP wynika prawo sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, w tym budżetowych, przez regionalne izby obrachunkowe będące państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej tych jednostek. Organizację i zasady funkcjonowania izb obrachunkowych określa ustawa z dnia 7 października1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.). Zasadą jest, co wynika z powyższych aktów prawnych oraz art. 85-87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (teks jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), że kryterium zgodności z prawem wytycza zakres nadzoru i kontroli jednostek samorządu terytorialnego w sprawach finansowych przez regionalne izby obrachunkowe; mogą one stosować środki nadzoru wyłącznie przewidziane w ustawie, tylko w taki sposób, jaki wynika z postanowień ustawy. Z art. 91 ust. 1 i 4 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały lub jej części przesądza istotne naruszenie prawa. W razie bowiem gdy naruszenie prawa nie jest istotne, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych - izba prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. (ust. 1 art. 12). Jednakże od 29.11.2003 r. wskazanie nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia zawiesza bieg 30-dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na okres nie dłuższy niż 30 dni (ust. 4 art. 12). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu nie jest zagadnienie, czy ujęta po stronie przychodów Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej dotacja celowa z budżetu Gminy Skarbimierz w wysokości 50.000 zł. stanowiącą równocześnie zaplanowany wydatek budżetu Gminy przeznaczona zostanie na inwestycje służące ochronie środowiska i należy je traktować jako zbiorowe zaspokajanie potrzeb mieszkańców Gminy, lecz zagadnienie, czy w uchwale budżetowej w planie przychodów i wydatków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej można było ująć, zgodnie z prawem, wyżej wskazaną dotację celową. Odpowiedzi na powyższe należy poszukiwać w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, o finansach publicznych oraz w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska. Sąd nie znajduje podstaw do przyjęcia, by zasadny był zarzut skargi naruszenia przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu przepisów art. 22 ust. 5 w zw. z art. 124 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 listopada 2001 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz przepisami art. 401, 403 i 408 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.). Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zasadnie orzekło nieważność uchwały Rady Gminy Skarbimierz z dnia 29 marca 2004 r. w części dotyczącej ustalenia dotacji celowej z budżetu Gminy wykazanej po stronie planie przychodów Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w wysokości 50.000 zł, z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa. Zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych integralną część uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego stanowią plany przychodów i wydatków funduszy celowych. Zatem Rada Gminy w uchwale uchwaliła plan przychodów i wydatków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, jednakże po stronie przychodów niezasadnie, zdaniem Sądu, wykazała dotację celową z budżetu gminy. Rację należy przyznać organowi nadzorczemu, iż ustawa - Prawo ochrony środowiska określa enumeratywnie w art. 401 ust. 1 i 5 rodzaje dochodów mogących stanowić przychód gminnego funduszu ochrony środowiska, natomiast art. 402 ust. 4 - 6 określa szczegółowy podział wpływów na rzecz funduszy według szczebla jednostek samorządowych, a katalog ten nie przewiduje przychodu z tytułu dotacji celowych. Skoro tak, to bez znaczenia dla spornej sprawy jest zapis art. 22 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, iż: "wydatki funduszu celowego mogą być dokonywane tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego". Zgodzić się należy, iż w świetle tego przepisu dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą stanowić przychody funduszu celowego (a do takich należy Gminny Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej). Jednakże słusznie stwierdziła Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu, iż nie zmienia to faktu, iż przychody Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, co do rodzaju konkretnych źródeł, zostały literalnie wyszczególnione w ustawie powołującej ten fundusz. Zatem odpowiedzi na pytanie, czy sporna dotacja celowa mogła być ujęta po stronie przychodów powyższego funduszu należy poszukiwać w przepisach ustawy o samorządzie gminnym oraz o finansach publicznych, ale w związku z art. 401 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak to uczyniła prawidłowo Regionalna Izba Obrachunkowa. Skoro ustawa ta nie przewiduje takiego źródła przychodu Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, to dotacja celowa nie może być ujęta w planie przychodu tego Funduszu, pomimo brzmienia art. 22 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Ponadto nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Opolu przepisu art. 403 i 408 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ nadzoru nie kwestionował, iż Gminny Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest funduszem celowym. Natomiast art. 408 wyżej wymienionej ustawy nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż określa kierunki wydatków funduszu, a kwestia ta nie była przedmiotem sporu. W ocenie Sądu również nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez skarżącą, iż dotacje celowe można utożsamić z dobrowolną wpłatą, o której mowa w art. 401 ust.1 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wprawdzie art. 401 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, nie zawiera pojęcie dotacji, ale przewiduje możliwość dobrowolnej wpłaty, to nieuprawniony jest pogląd, iż taką dobrowolną wpłatą na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej były środki ujęte w uchwale jako dotacje. Przede wszystkim ponad wszelką wątpliwość stwierdzić trzeba, iż po stronie przychodów Funduszu ujęto dotację celową, a nie dotację przedmiotową. W załączniku nr 10 do uchwały budżetowej wyszczególniono dotacje z budżetu Gminy: dotacje celowe (w tym dotacja będąca przedmiotem niniejszego sporu w kwocie 50.000 zł. na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej) oraz dotacje przedmiotowe (dopłaty do ścieków i dopłata do wody). Dopłaty w rozumieniu art.69 ust. 4 ustawy o finansach publicznych odnoszą się wyłącznie do dotacji przedmiotowych (a nie dotacji celowych), udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego do określonych rodzajów wyrobów i usług kalkulowanych wg stawek jednostkowych i kierowanych głównie do jednostek pomocniczych gminy (zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze), według zasad określonych w art. 117 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Skoro zatem środki przeznaczone z budżetu Gminy na rzecz Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej były dotacją celową, to wbrew stanowisku strony skarżącej, nie mogły stanowić dobrowolnej wpłaty w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).