I SA/Op 185/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Kuczyńska (spr.) Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Frydryk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 października 2012r. sprawy ze skargi A w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu części dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. przyznaje pełnomocnikowi radcy prawnemu K. B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 312,20 zł (słownie: trzysta dwanaście 20/100), w tym kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć 20/100) podatku VAT, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Umową o wsparcie realizacji zadania z 1.02.2006 r., nr [...], zawartą na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późno zm.), Gmina W. zleciła Stowarzyszeniu pod nazwą "A", zwanemu dalej "a", realizację zadania publicznego p.t.: "Wszechstronne krzewienie kultury fizycznej i sportu ze szczególnym uwzględnieniem problemów środowiska wiejskiego", przyznając na ten cel dotację w wysokości 50.000 zł, płatną w 12 miesięcznych transzach. Zadanie miało być realizowane w okresie od dnia 1.02.2006 r. do dnia 31.12.2006 r. na terenie Gminy W.. "a" zobowiązał się wykonać przedmiotowe zadanie publiczne w zakresie i na warunkach określonych w umowie, w szczególności zobowiązał się do wykorzystania przekazanych środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyskał a to zgodnie z § 1 umowy. Zobowiązanie to dotyczyło również ewentualnych przychodów uzyskanych przy realizacji umowy, których nie można było przewidzieć przy kalkulowaniu wielkości dotacji oraz odsetek bankowych od przekazanych przez zleceniodawcę środków, które winny być wykorzystane wyłącznie na wykonanie zadania. Regulacja § 5 umowy obligowała "a" do prowadzenia wyodrębnionej, zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości ( Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), dokumentacji finansowo-księgowej środków finansowych otrzymanych na realizację tego zadania w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych operacji księgowych. W myśl zapisu § 8 umowy Gmina W. sprawuje kontrolę prawidłowości wykonania zadania pod kątem merytorycznym i wydatkowania przekazanych środków finansowych. Środki finansowe niewykorzystane w terminie "a" powinien zwrócić, wraz z odsetkami, na rachunek bankowy Gminy. Umowa dopuszczała zmianę jej postanowień wyłącznie w formie pisemnej pod rygorem nieważności . W dniu 19.02.2007 r. "a" złożył sprawozdanie końcowe z wykonania zadania publicznego. Decyzją z 6.06.2008 r. nr [...] Wójt Gminy W. określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 18.936,35 zł wraz z odsetkami ustawowymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w związku z niewłaściwym wydatkowaniem części dotacji. Kolegium, decyzją z 26.09.2008 r., nr [...], uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, przesłuchał Prezesa oraz członka Zarządu "a". Protokoły z tych czynności procesowych z 7.01.2009 r. zawierają jednobrzmiące oświadczenia, iż informowano ustnie o zmianach w planowanych wydatkach . Decyzją z 3.07.2009 r. nr [...] Wójt Gminy W. ponownie określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 18.936,35 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że akceptuje ustalenia RIO wynikające z dokonanej kontroli, kwestionujące sposób wydatkowania kwoty dotacji. Podkreślono, że ustna zmiana preliminarza wydatków była niewystarczająca dla przyjęcia, że dotacja była wydatkowana prawidłowo. W wyniku wniesionego odwołania, decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Wójt nie umożliwił stronie wyjaśnienia spornych kwestii. Włączone do akt "protokoły z przesłuchania" Prezesa oraz członka Zarządu "a" z 7.01.2009 r. nie mogą być uznane za dokumenty mające jakąkolwiek moc dowodową, bowiem nie zostały podpisane zarówno przez osobę przeprowadzającą czynności procesowe, jak i przez osoby składające wyjaśnienia. Tym samym organ naruszył art. 68 kpa. Z treści tych protokołów nie wynika również, dlaczego nie sporządzono na piśmie, zgodnie z § 15 umowy, aneksu zmieniającego kosztorys. Nie wyjaśniono także, na czym zmiany umowy polegały. Wydając decyzję Wójt nie rozważył, czy udzielona dotacja ma charakter dotacji celowej w rozumieniu art.106 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz jaki był w istocie cel udzielenia dotacji, a następnie, czy w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów cel ten został zrealizowany poprzez wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Organ I instancji nie podał, z czego wynika brak możliwości przesunięcia wydatków pomiędzy poszczególnymi rodzajami wydatków objętych umową oraz nie wyjaśnił, czy przesunięcia te wiążą się ze wskazanym w umowie celem. Wobec tego organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, zalecił dokonanie oceny, czy wszystkie wydatki poniesione przez "a", zarówno uznane jak i zakwestionowane, są adekwatne do zrealizowanego zadania w aspekcie rzeczywistego celu dotacji. Uzupełniając postępowanie wyjaśniające organ I instancji wezwał przedstawicieli strony postępowania - przewodniczącego "a" J.K. oraz wiceprzewodniczącego T.N. do złożenia wyjaśnień w sprawie zwrotu niewłaściwie wydatkowanych środków dotacji udzielonych w latach 2006 i 2007 przeznaczonych na upowszechnianie kultury fizyczne. Z przesłuchania przedstawicieli strony, które miało miejsce 9.02.2011 r., sporządzono protokół, z którego wynika, że osoby te nie pamiętają, czy informowały Gminę o zmianach w planowanych wydatkach, określonych w ofercie. Przesłuchiwani wyjaśnili, że nie mieli świadomości potrzeby wprowadzania zmian w formie pisemnej. Umowa dotyczyła zadań związanych ze sportem i na taki cel środki zostały wydatkowane. Uważają, że drobne przesunięcia w stosunku do kwot określonych w ofercie nie wymagały zmian umowy, a zapisy w ofercie miały charakter tylko informacyjny i nie były wiążące. Decyzją z 11.04.2011 r. nr [...] Wójt Gminy W., działając na podstawie art. 169 ust.1 i 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 18.936,35 zł wraz z odsetkami ustawowymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych oraz termin, od którego nalicza się odsetki. W wyniku wniesienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. ponownie oceniło zebrany w sprawie materiał dowodowy i postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości określając jednocześnie przypadająca do zwrotu do budżetu Gminy W. część dotacji na kwotę 4.194,26 zł. oraz stosowne od tej kwoty odsetki. W uzasadnieniu organ wskazał, że umowa z 1 lutego 2006 r. określająca zadanie p.n. "wszechstronne krzewienie kultury fizycznej i sportu ze szczególnym uwzględnieniem problemów środowiska wiejskiego " stanowi wraz z załącznikami jedną całość. Przed zawarciem umowy "a" w złożonej ofercie przedstawił kalkulację przewidywanych kosztów. Oferta w takim kształcie została przyjęta i stała się załącznikiem do umowy . Zdaniem organu odwoławczego wykorzystanie dotacji nastąpiło przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona a więc brak jest podstaw do przyjęcia, że dotacja w tej części została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Pokreślił organ jednak, że co do zasady dotacja, jako wydatek budżetu państwa, podlega szczególnym zasadom rozliczenia. Środki przyznane w ramach dotacji służą konkretnemu celowi, stąd podmiot, który dotację otrzymał, nie ma swobody w jej wykorzystaniu. Wobec tego wydatkowanie pozostałej części dotacji w kwocie 4.194,26 zł na nieprzewidziane w kosztorysie ofertowym koszty obejmujące kary finansowe (369,20 zł), opłaty bankowe (109zł), wynagrodzenie trenera (2.600 zł) oraz obsługę finansową (1.116,06 zł) jest w istocie wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wynikającym z umowy. Zgodnie więc z art. 145 ust. 1 ustawy część dotacji w wysokości 4.194,26 zł, wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podlega zwrotowi do budżetu gminy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji . Zarzucono decyzji naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nieuznanie, że wydatkowano środki zgodnie z warunkami umowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze m.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej jako: p.p.s.a., lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy mając na uwadze ustalony, niekwestionowany stan faktyczny - cel dotacji określony w umowie z 1 lutego 2006 r. jako realizacja zadania p.n. "wszechstronne krzewienie kultury fizycznej i sportu ze szczególnym uwzględnieniem problemów środowiska wiejskiego " został przez skarżącego zrealizowany poprzez wykorzystanie przyznanej dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Z treści art. 144 ust. 4 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) wynika, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Celem przedmiotowej dotacji, określonym w § 1 umowy, odsyłającej do oferty, było wspieranie i rozwijanie uzdolnień dzieci i młodzieży w środowisku wiejskim Gminy W. poprzez krzewienie kultury fizycznej i sportu, organizację zajęć sportowych w tym meczy i rozgrywek oraz zapewnienie innych form aktywnego wypoczynku. Realizacja powyższych celów odbywała się w formie całorocznego szkolenia dzieci i młodzieży, przygotowania obiektów (boisk) sportowych, organizacji imprez o charakterze sportowym i rekreacyjnym, zapewnienia środków transportu na dojazd na mecze i treningi, zapewnienia zgłoszenia do ubezpieczenia i udziału w rozgrywkach piłkarskich poszczególnych grup działających w ramach "a" a także podejmowania niezbędnych czynności organizacyjno-porządkowych. Kosztorys przedstawiony przez "a" w ofercie, zaakceptowany przez Gminę W., obejmował szereg wydatków w tym na delegacje sędziowskie, przejazdy na mecze, opłaty różne do OZPN, badania lekarskie, ubezpieczenie, utrzymanie boisk, zakup wody mineralnej, dojazdy zawodników i trenerów na treningi, zakup sprzętu sportowego. W sprawozdaniu "a" z wykonania zadania publicznego strona wykazała, że poniosła faktyczne wydatki na: delegacje sędziowskie, przejazdy zawodników na mecze, opłaty różne do OZPN, badania lekarskie, ubezpieczenie, utrzymanie boisk, wodę mineralną, dojazdy na treningi, sprzęt sportowy, kary finansowe, opłaty bankowe, wynagrodzenie trenera i wynagrodzenie obsługi finansowej w łącznej kwocie 53.778,57 zł, z czego 50.000,00 zł pokryto ze środków pochodzących z dotacji. Charakter wydatków wyszczególnionych w sprawozdaniu jest w większości zbieżny z wydatkami podanymi w kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji zadania. W ofercie w części dotyczącej kalkulacji zawarto uwagę, że koszty dojazdów na mecze, delegacje sędziowskie oraz koszty dojazdów na treningi podane są ogólnie i w przybliżeniu, bowiem mogą one ulec zmianom w trakcie sezonu piłkarskiego, a to może mieć znaczenie przy ocenie kosztorysu. Oferta w takim kształcie została przyjęta przez organ udzielający dotacji i stanowiła załącznik nr 1 do tej umowy . Zdaniem organu, dokonując oceny czy udzielona dotacja została wykorzystana zgodnie z celem jako realizacja zadania publicznego, szczegółowo opisanym w ofercie złożonej przez zleceniobiorcę, należy brać pod uwagę zarówno zapisy umowy jak i załączników do niej. Organ odwoławczy przyjął za dokonanymi ustaleniami poczynionymi podczas kontroli prowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w O., że "a" poniósł faktyczne wydatki na koszty realizacji zadania wynikające z kalkulacji zawartej w ofercie w kwocie 45.805,74 zł, zamiast planowanych 50.000 zł. Dotacja w części dotyczącej kwoty 4.194,26 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem w rozliczeniu znalazły się nieprzewidziane w kosztorysie ofertowym koszty obejmujące kary finansowe udzielone za żółte bądź czerwone kartki w czasie meczów piłkarskich (369,20 zł), opłaty bankowe (109 zł), wynagrodzenie trenera (2.600 zł) oraz obsługę finansową "a" (1.116,06 zł). Zgodnie więc z art. 145 ust. 1 ustawy część dotacji w wysokości 4.194,26 zł, wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podlegała zwrotowi do budżetu gminy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Sąd stoi na stanowisku, że rozstrzygnięcie organu nie jest uzasadnione a nadto oparte zostało na niepełnej i nie prawidłowej ocenie stanu faktycznego sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie ustalił, czy dokonane wydatki mieściły się w ustalonej generalnie kategorii wynikającej z celu i przeznaczenia dotacji a tym samym czy wymagały aneksu zmieniającego kosztorys. Jest rzeczą oczywistą, że w trakcie realizacji zadania mogą powstać okoliczności uzasadniające powstanie wydatków nie określonych precyzyjnie w kosztorysie ale trzeba przy ocenie takich wydatków mieć na uwadze cele zasadnicze na jakie dotacja została przyznana. Nie zostało na etapie postępowania administracyjnego należycie wyjaśnione jak rozumieć pojęcie "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem" natomiast nacisk położony został w istocie na sposób rozliczenia dotacji. Nie odniesiono się też do argumentacji strony powołującej się na to, że wykorzystanie dotacji może być też rozumiane jako faktyczne zrealizowanie w ustalonym terminie zadania, na jaki dotacja była przeznaczona, natomiast dokonywanie płatności związanych z jej wykonywaniem nie ma decydującego znaczenia. Nie zostało zatem kompleksowo rozważone zasadnicze zagadnienie, jakim jest przy analizowaniu rozliczenia dotacji, zrealizowanie jej celu. Na wadliwość takiego podejścia wskazuje choćby brzmienie art. art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Sąd nie akceptuje takiej interpretacji, która realizacji celu dotacji upatruje wyłącznie w aspektach rachunkowo-księgowych, stanowisko takie zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie o sygn. Akt I SA/Ol 360/10 . Mając na względzie powyższe należało orzec jak w sentencji wyroku.