I SA/Op 192/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Anna Wójcik Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 marca 2018 r., nr LVIII/1131/18 zmieniającą uchwałę w sprawie uprawnień do ulgowych i bezpłatnych przejazdów środkami miejskiego transportu zbiorowego w granicach administracyjnych miasta Opola oraz uchwałę w sprawie ustalenia uprawnień pasażerów oraz cen za usługi przewozowe środkami miejskiego transportu zbiorowego na liniach komunikacyjnych wybiegających poza granice administracyjne miasta Opola I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Miasta Opole na rzecz strony skarżącej kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miasta Opola w dniu 26 marca 2015 r. podjęła uchwałę nr Vlll/110/2015 w sprawie uprawnień do ulgowych i bezpłatnych przejazdów środkami miejskiego transportu zbiorowego w granicach administracyjnych miasta Opola. W § 8 tej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, z mocą obowiązywania od 1 maja 2015 r. W tym samym dniu Rada Miasta Opola podjęła również uchwałę Nr Vlll/112/2015 w sprawie ustalenia uprawnień pasażerów oraz cen za usługi przewozowe środkami miejskiego transportu zbiorowego na liniach komunikacyjnych wybiegających poza granice administracyjne miasta Opola. Zgodnie z treścią § 11 uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 maja 2015 r. Następnie, w dniu 29 marca 2018 r. Rada Miasta Opola uchwałą Nr LVIII/1131/18, zmieniła postanowienia obu opisanych wyżej uchwał. W podstawie prawnej uchwały zmieniającej powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. – dalej jako "usg"), art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t.: Dz.U. z 2017 r. poz. 827 ze zm.) oraz art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (j.t.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1983 ze zm.). Natomiast w § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. Wojewoda Opolski złożył do tut. Sądu skargę obejmującą m.in. powyższą uchwałę z dnia 29 marca 2018 r. Nr LVIII/1131/18 zmieniającą uchwałę w sprawie uprawnień do ulgowych i bezpłatnych przejazdów środkami transportu zbiorowego w granicach administracyjnych miasta Opola oraz uchwałę w sprawie ustalenia uprawnień pasażerów oraz cen za usługi przewozowe środkami miejskiego transportu na liniach komunikacyjnych wybiegających poza granice administracyjne miasta Opola – domagając się stwierdzenia jej nieważności. W ocenie organu nadzoru uchwała ta w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 – dalej jako "uoan"), zgodnie z którym w dzienniku urzędowym województwa ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Wojewoda podniósł, że co najmniej jedna z uchwał zmienianych w zaskarżonym akcie stanowi akt prawa miejscowego i jako taki została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Dotyczy to uchwały Rady Miasta Opola z dnia 26 marca 2015 r. Nr Vlll/110/2015 r.(Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2015 r. poz. 881), która przyznawała ulgowe i bezpłatne przejazdy mieszkańcom Miasta. Stąd też zmiana takiej uchwały również winna zostać opublikowana, by zgodnie z prawem wejść w życie i wywoływać skutki prawne dla mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto Wojewoda zarzucił, że zaskarżoną uchwałą doszło do zmiany dwóch aktów prawnych zakwalifikowanych do odrębnych kategorii, co naruszało przepis § 92 ust. 1 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (j.t.: Dz.U. z 2016 r. poz. 283 – dalej jako "uztp"). Poza tym, w opinii organu nadzoru, uchwała ta narusza też przepisy kompetencyjne w zakresie prawa do ustalania ulg na przejazdy środkami transportu zbiorowego, a to: art. 46 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (j.t.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2136 ze zm. - dalej w skrócie "uptz"). Zgodnie z tym przepisem w przewozach o charakterze użyteczności publicznej mogą być ustanawiane przez operatora uprawnienia do ulgowych przejazdów w uzgodnieniu z organizatorem. Artykuł 4 ust. 1 pkt. 9 uptz wskazuje, iż organizator publicznego transportu zbiorowego to właściwa jednostka samorządu terytorialnego albo minister właściwy do spraw transportu, zapewniający funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze. Natomiast art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy wyjaśnia, że określone w ustawie zadania organizatora wykonuje, w przypadku gminy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zdaniem Wojewody, z treści tych przepisów wynika, że prawo do ustalania ulg na przejazdy środkami publicznego transportu zbiorowego ma operator z udziałem Prezydenta Miasta. Rada Miasta Opola przekroczyła zatem przypisane ustawą kompetencje podejmując kwestionowaną uchwałę. Zgodnie z art. 50a uptz rada gminy może ustalać ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. Przepis art. 50b uptz wskazuje, iż ceny, o których mowa w art. 50a, mają charakter cen maksymalnych. Przepisy art. 50a i 50b uptz nie stanowią podstawy dla podjęcia przez Radę Miasta Opola uchwały regulującej ulgi lub bezpłatne przewozy dla określonych kategorii osób. Nie stanowią jej także wskazane przez Radę Miasta Opola przepisy ustaw o samorządzie gminnym, o gospodarce komunalnej czy też Prawa przewozowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 92 uztp, wskazała, że ustęp 2 tego przepisu dopuszcza odstąpienie od zasady wyrażonej w ust. 1 w przypadku, gdy między zmienianymi ustawami występują niewątpliwe związki tematyczne lub do zrealizowania zamysłu prawodawcy jest niezbędne jednoczesne dokonanie zmian w kilku ustawach. W ocenie Rady, wyjątek dotyczący związku tematycznego zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Odwołując się do poglądów doktryny, Rada podkreśliła, że przesłanka występowania niewątpliwych związków tematycznych może wystąpić w przypadku wprowadzania zmian w uchwałach regulujących zasady korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, które mogą być uregulowane w kilku uchwałach. Wówczas, w celu wprowadzenia analogicznych zmian w odniesieniu do wszystkich obiektów i zachowania spójności wprowadzanych rozwiązań, pożądane jest wprowadzenie tych zmian jedną uchwałą zmieniającą wszystkie uchwały regulujące zasady korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej trudności (Zasady Techniki Prawodawczej, Komentarz, red. Szafrański, 2016, wyd. 2, LEGALIS). Rada nie zgodziła się też z zarzutem naruszenia art. 46 pkt 11 uptz, stojąc na stanowisku, że zaskarżona uchwała została podjęta bez przekroczenia zakresu ustawowego umocowania. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2018 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Dodatkowo, pełnomocnik Miasta Opola, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 pkt 2 uoan, wskazał, iż zdaniem Rady Miasta nie było podstaw do publikacji skarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Przyznał jednocześnie, że wcześniejsze uchwały również wydane w przedmiocie dokonywanych zmian w uchwale podstawowej z dnia 26 marca 2015 r. były opublikowane w tym dzienniku, co wynika z ich treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, - zwanej dalej ppsa) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak zaś stanowi art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargi na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli sądu, według przedstawionych wyżej kryteriów jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Opolu z dnia 29 marca 2018 roku Nr LV1II/1131/18 zmieniającą uchwałę w sprawie uprawnień do ulgowych i bezpłatnych przejazdów środkami miejskiego transportu zbiorowego w granicach administracyjnych miasta Opola oraz uchwałę w sprawie ustalenia uprawnień pasażerów oraz cen za usługi przewozowe środkami miejskiego transportu zbiorowego na liniach komunikacyjnych wybiegających poza granice administracyjne miasta Opola. Rada Miasta Opola w § 3 kontrolowanego aktu postanowiła, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r." Określenie takiego terminu wejścia w życie uchwały oznacza, że Rada nie zakwalifikowała jej do kategorii aktów prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Badając zatem zaskarżoną uchwałę, w tym pod kątem podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 13 pkt 2 uoan, należało w pierwszej kolejności dokonać oceny jej charakteru prawnego. Nie ulega wątpliwości, że o charakterze uchwały przesądza treść zamieszczonych w niej norm. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, podzielane również przez tut. Sąd, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, na stronie www.orzecznictwo.nsa.gov.pl, podobnie jak dalsze, przytaczane niżej orzeczenia). Wskazać w tym miejscu trzeba, że Konstytucja w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Rozumienie terminu prawa miejscowego zawierają też ustawy ustrojowe - w tym ustawa o samorządzie gminnym, która w art. 40 ust. 1 stanowi, że akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy ustanawia gmina, zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłoszeniu aktów normatywnych (art. 42 usg). Wprawdzie brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Innymi słowy, akt prawa miejscowego jest adresowany do wszystkich mieszkańców gminy, rozstrzyga o prawach i obowiązkach wiążąc każdego, kogo dotyczy i kto znajdzie się na obszarze gminy. (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., II OSK 674/11, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, ze zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Opola dokonała zmian w dwóch uchwałach pierwotnych, normujących kwestie ulgowych i bezpłatnych przejazdów środkami miejskiego transportu zbiorowego. Z treści kontrolowanej uchwały wynika, że zmianie uległy postanowienia: 1) § 2 ust. 1 pkt 11 uchwały Rady nr VIII/110/15 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie uprawnień do ulgowych i bezpłatnych przejazdów środkami miejskiego transportu zbiorowego w granicach administracyjnych miasta Opola 2) § 3 pkt 2 uchwały Rady nr VIII/112/15 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie ustalenia uprawnień pasażerów oraz cen za usługi przewozowe środkami miejskiego transportu zbiorowego na liniach komunikacyjnych wybiegających poza granice administracyjne miasta Opola. Otóż, § 2 ust. 1 pkt 11 uchwały nr VIII/110/15, którego pierwotne zapisy brzmiały: "osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym kategorii B i posiadające w trakcie przejazdu dowód rejestracyjny samochodu osobowego, którego są właścicielem lub współwłaścicielem w rozumieniu ustawy - Prawo o ruchu drogowym, z ważnym badaniem technicznym, korzystający z przejazdów w każdy piątek tygodnia w godzinach: 6:00 - 18:00, z wyłączeniem dni, w których przypada on na dzień wolny od pracy określony ustawowo. Jeden dowód rejestracyjny upoważnia do przejazdu jedną osobę", otrzymał nowe brzmienie o treści: "osoby posiadające w trakcie przejazdu dowód rejestracyjny samochodu osobowego, którego są właścicielem lub współwłaścicielem w rozumieniu ustawy - Prawo o ruchu drogowym, z ważnym badaniem technicznym wraz z jedną osoba pełnoletnią oraz do trzech osób do 18 roku życia." Z kolei § 3 pkt 2 uchwały nr VIII/112/15, w pierwotnej wersji brzmiący: "osób korzystających z przejazdów na wszystkich liniach dziennych w każdy piątek tygodnia w godzinach: 6:00 – 18:00, z wyłączeniem dni, w których piątek przypada na dzień wolny od pracy określony ustawowo, posiadających w trakcie przejazdu prawo jazdy kategorii B potwierdzające uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym oraz dowód rejestracyjny samochodu osobowego, którego są właścicielem lub współwłaścicielem w rozumieniu ustawy – Prawo o ruchu drogowym, z ważnym badaniem technicznym. Jeden dowód rejestracyjny upoważnia do przejazdu jedną osobę", w wyniku uchwały zmieniającej otrzymał brzmienie: "osoby posiadające w trakcie przejazdu dowód rejestracyjny samochodu osobowego, którego są właścicielem lub współwłaścicielem w rozumieniu ustawy - Prawo o ruchu drogowym, z ważnym badaniem technicznym wraz z jedną osobą pełnoletnią oraz do trzech osób do 18 roku życia." Porównanie zatem zapisów uchwał zmienianych do uchwały nowelizującej wprost wskazuje, że zmianie uległ zarówno zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy omawianych regulacji. Niewątpliwie bowiem został poszerzony krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z bezpłatnych przejazdów (poprzednio: jedna osoba, posiadająca dowód rejestracyjny, obecnie: taka osoba wraz z jedną osobą pełnoletnią oraz do trzech osób poniżej 18 roku życia), jak też wydłużony został okres czasu, w którym uprawnienie do bezpłatnych przejazdów przysługuje (poprzednio: piątek w godzinach: 6:00 – 18:00, obecnie: bezterminowo). Nie ulega więc wątpliwości, że Rada Miasta Opole zaskarżoną uchwałą ustanowiła akt nadający uprawnienia określonemu abstrakcyjnie kręgowi odbiorców, przy czym grupa adresatów została powiększona w stosunku do wymienionych w uchwałach pierwotnych, że postanowienia te mają charakter wiążący i że dotyczą zachowań powtarzalnych, nie konsumujących się przez jednokrotne zastosowanie. Tym samym, wbrew przekonaniu Rady, nie można postrzegać tych uregulowań jako mające charakter techniczny. Bezsprzecznie w zaskarżonej uchwale ujęto bowiem normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Oznacza to, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta Opola ustanowiła akt normatywny, będący aktem prawa miejscowego. Stwierdzenie w konsekwencji przedstawionych rozważań, że kontrolowana uchwała Rady Miejskiej w Opolu ma charakter aktu prawa miejscowego, przesądza o wadliwości tego aktu, bowiem w treści uchwały brak jest wskazania, iż podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak natomiast stanowi art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Na zasadzie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 uoan akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie natomiast z art. 13 pkt 2 tej ustawy, akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skutkiem więc nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. W konsekwencji, uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem brak takiego ogłoszenia powoduje, że dany akt - jako sprzeczny z przepisami, o których mowa w art. 42 usg - jest nieważny w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy. Reasumując Sąd stwierdza, że poprzez niezamieszczenie zapisów dotyczących skierowania podjętej uchwały do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego zaskarżona uchwała, posiadająca charakter aktu prawa miejscowego, nie została poddana wymaganemu trybowi promulgacji, co stanowi naruszenie powołanych przepisów art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 uoan. Z tego względu, jako akt istotnie naruszający prawo, zaskarżona uchwała musiała zostać w całości wyeliminowana z porządku prawnego. W tych okolicznościach zbędne stało się rozważanie dalej idących zarzutów skargi. Marginalnie tylko Sąd wskazuje, że nie mają uzasadnionych podstaw podniesione w skardze zarzuty naruszenia § 92 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W tej kwestii podzielić bowiem należy stanowisko Rady Miasta Opole, że podjecie uchwały obejmującej zmiany dwóch uchwał pierwotnych o podobnej tematyce jest dopuszczalne na zasadzie wyjątku przewidzianego w § 92 ust. 2 ww. rozporządzenia, w myśl którego odstąpienie od zasady, że jedną ustawą zmieniającą obejmuje się tylko jedną ustawę (ust. 1 § 92) jest dopuszczalne w przypadku, gdy między zmienianymi ustawami występują niewątpliwe związki tematyczne, co zdaniem Sądu, miało miejsce w tej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 4 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.