I SA/Op 193/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Anna Wójcik Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 26 marca 2015 r., nr VIII/110/15 w sprawie uprawnień do ulgowych i bezpłatnych przejazdów środkami miejskiego transportu zbiorowego w granicach administracyjnych miasta Opola oddala skargę. Rada Miasta Opola w dniu 26 marca 2015 r. podjęła, jako akt prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.- dalej j.s.g.),uchwałę nr Vlll/110/2015 w sprawie uprawnień do ulgowych i bezpłatnych przejazdów środkami miejskiego transportu zbiorowego w granicach administracyjnych miasta Opola. W § 8 tej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, z mocą obowiązywania od 1 maja 2015 r. W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Opolski (skarżący) zarzucił, że uchwała ta narusza przepisy kompetencyjne w zakresie prawa do ustalania ulg na przejazdy środkami transportu zbiorowego. Z tego też powodu w ocenie organu nadzoru uchwała ta narusza w sposób istotny prawo, bowiem wskazany jako podstawa do jej podjęcia przepis ani też żaden inny nie daje radzie gminy uprawnienia do ustalania ulg lub prawa do bezpłatnych przejazdów w transporcie zbiorowym. Tym samym przy jej podejmowaniu naruszono przepisy kompetencyjne w zakresie prawa do ustalania ulg na przejazdy środkami transportu zbiorowego, tj. art. 46 pkt. 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (j.t.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2136 z późn. zm. dalej w skrócie "uptz"). Zgodnie z tym przepisem w przewozach o charakterze użyteczności publicznej mogą być ustanawiane przez operatora uprawnienia do ulgowych przejazdów w uzgodnieniu z organizatorem. Artykuł 4 ust. 1 pkt. 9 cytowanej ustawy wskazuje, iż organizator publicznego transportu zbiorowego to właściwa jednostka samorządu terytorialnego albo minister właściwy do spraw transportu, zapewniający funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze. Natomiast art. 7 ust. 4 pkt. 1 uptz wyjaśnia, że określone w ustawie zadania organizatora wykonuje, w przypadku gminy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z powyższego wynika zatem, że prawo do ustalania ulg na przejazdy środkami publicznego transportu zbiorowego ma operator z udziałem Prezydenta Miasta, a tym samym Rada Miasta Opola przekroczyła przypisane tą ustawą kompetencje podejmując kwestionowaną uchwałę. Z kolei, zgodnie z art. 50a upzt rada gminy może ustalać ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. Natomiast przepis art. 50b tej ustawy stanowi, iż ceny, o których mowa w art. 50a, mają charakter cen maksymalnych. Zatem, również oba te przepisy nie stanowią podstawy dla podjęcia przez Radę Miasta Opola uchwały regulującej ulgi lub bezpłatne przewozy dla określonych kategorii osób. Wprawdzie kwestionowana uchwała została podjęta przeszło rok temu, a zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.j. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, jednakże ponieważ uchwała Rady Miasta Opola ustanawiająca ulgowe i bezpłatne przejazdy środkami miejskiego transportu zbiorowego została podjęta jako akt prawa miejscowego i jako taki została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, w związku z tym, w jej przypadku możliwe jest stwierdzenie jej nieważności, pomimo upływ roku od jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola (strona,) wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż przedmiotowa uchwała narusza przepisy kompetencyjne w zakresie ustalania ulg na przejazdy środkami transportu zbiorowego, tj. art. 46 pkt 11 upzt, zgodnie z którym w przewozach o charakterze użyteczności publicznej mogą być ustanawiane przez operatora uprawnienia do ulgowych przejazdów w uzgodnieniu z organizatorem. Zdaniem strony przepis ten, wbrew stanowisku skarżącego, nadaje odpowiedniemu organowi stanowiącemu gminy upoważnienie do wskazania i ustalenia sposobu określenia osób uprawnionych oraz warunków koniecznych do uzyskania prawa do bezpłatnego lub ulgowego przejazdu komunikacją publiczną. Nadto podkreślono, że zakwestionowane zapisy uchwały nie dotyczą w żadnym aspekcie ustalenia wysokości ceny biletów ulgowych, a jedynie określają zasady i przesłanki konieczne do zaistnienia - celem skorzystania z darmowego lub ulgowego przejazdu. Tym samym, określenie tych zagadnień w przedmiotowej uchwale nie stanowi przekroczenia zakresu ustawowego umocowania Rady Miasta, a w konsekwencji, jej wydanie nie może być uznane za naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, - zwanej dalej ppsa) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak zaś stanowi art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargi na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli sądu, według przedstawionych wyżej kryteriów jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Opola z dnia 26 marca 2015 roku Nr Vlll/110/15 w sprawie uprawnień do ulgowych i bezpłatnych przejazdów środkami miejskiego transportu zbiorowego w granicach administracyjnych Miasta Opola. Powyższa uchwała, której datę wejścia w życie określono w § 8 tej po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, z mocą obowiązywania od 1 maja 2015 r., jako akt prawa miejscowego, została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2015 r. poz. 881. Tym samym zarówno Wojewoda Opolski jak i Rada Miasta Opola, w momencie podjęcia uchwały, a następnie jej urzędowej publikacji zakwalifikowała ją do kategorii aktu prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Badając zaskarżoną uchwałę, pod tym kątem, nie ulega wątpliwości, że o jej charakterze jako prawa miejscowego przesądza, nie sam fakt jej ogłoszenia, ale treść zamieszczonych w niej norm. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, podzielane również przez tut. Sąd, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, na stronie www.orzecznictwo.nsa.gov.pl, podobnie jak dalsze, przytaczane niżej orzeczenia). Wskazać w tym miejscu trzeba, że Konstytucja w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Rozumienie terminu prawa miejscowego zawierają też ustawy ustrojowe - w tym ustawa o samorządzie gminnym, która w art. 40 ust. 1 stanowi, że akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy ustanawia gmina, zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłoszeniu aktów normatywnych (art. 42 u.s.g). Wprawdzie brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Innymi słowy, akt prawa miejscowego jest adresowany do wszystkich mieszkańców gminy, rozstrzyga o prawach i obowiązkach wiążąc każdego, kogo dotyczy i kto znajdzie się na obszarze gminy. (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., II OSK 674/11, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Opola, powołując się w jej podstawie prawnej na art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.s.g., uregulowano kwestie ulgowych i bezpłatnych przejazdów środkami miejskiego transportu zbiorowego w granicach administracyjnych Miasta Opola. Jedynie ma marginesie można zauważyć, iż w tej samej dacie, podjęto również uchwałę w sprawie ustalenia uprawnień pasażerów oraz cen za usługi przewozowe środkami miejskiego transportu na liniach komunikacyjnych wybiegających poza granice administracyjne miasta Opola, która to w swoich zapisach nie zawierała już regulacji, co do obowiązku jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że Rada Miasta Opole zaskarżoną uchwałą ustanowiła akt nadający uprawnienia określonemu abstrakcyjnie kręgowi odbiorców do ulgowych i bezpłatnych przejazdów środkami miejskiego transportu zbiorowego, określając równocześnie poszczególne kategorie dokumentów poświadczających uprawnienia do korzystania z biletów ulgowych lub przejazdów bezpłatnych Bezsprzecznie zatem w zaskarżonej uchwale ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co oznacza to, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta Opola ustanowiła akt normatywny, będący aktem prawa miejscowego. Sprawy lokalnego transportu zbiorowego należą do zadań własnych gminy, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast zasady i formy gospodarki komunalnej gmin, polegające na wykonywaniu przez nie zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określa ustawa o gospodarce komunalnej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573 z późn. zm., dalej: u.g.k.), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2018r. sygn. akt I GSK 548/18 (dostępny na stronie internetowej CBOSA) ustalanie cen za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego świadczone przez samorządowy zakład budżetowy następuje na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Ceny te obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Już z tego powodu uchwałom podjętym na podstawie komentowanego przepisu trudno w rezultacie przypisać charakter wyłącznie wytycznych. Należy mieć na uwadze, że skutkiem uchwały podjętej na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest zobowiązanie wszystkich podmiotów wykonujących gospodarkę komunalną, jak i każdego użytkownika urządzeń użyteczności publicznej lub odbiorcę usług z tego zakresu do stosowania konkretnego świadczenia finansowego. Adresaci uchwały podjętej na podstawie tego przepisu nie są indywidualnie określeni, lecz każda jednostka wykonująca gospodarkę komunalną w znaczeniu podmiotowym tego pojęcia oraz każdy podmiot korzystający z ich usług. Adresaci tych uchwał określeni są zatem generalnie, sama zaś uchwała nakazuje im określone zachowanie, polegające na pobieraniu tej a nie innej ceny lub opłaty; również druga strona stosunku prawnego, czyli odbiorcy usług i użytkownicy komunalnych urządzeń użyteczności publicznej nie mają możliwości uiszczenia innej ceny i opłaty niż określone w uchwałach podjętych na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Uchwała dotyczy przy tym sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, mając charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. W efekcie normy prawne zawarte w tych uchwałach są w pełni prawnie wiążące dla tych wszystkich podmiotów, których dana uchwała - biorąc pod uwagę jej zakres podmiotowo-przedmiotowy (który nie może wykraczać poza ten dopuszczalny ustawowo) - dotyczy (obejmuje). Z kolei w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 1901/13, Sąd ten wskazał na to, iż art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jako samodzielna norma prawna upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego, zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Również charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Należy w tym zakresie podzielić poglądy doktryny o umocowaniu do stanowienia aktów prawa miejscowego zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k, który wchodzi do uzupełnienia systemu delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002). Mając zatem powyższe na uwadze, zdaniem Sądu zaskarżona obecnie uchwała ma umocowanie do stanowienia aktu prawa miejscowego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zaś pomimo powołania w jej podstawie jedynie na art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie przesądza to o takiej jej wadliwości, która uzasadniałaby zastosowanie sankcji nieważności. Jedynie końcowo Sąd zauważa, iż uchwały rad gmin dotyczące kwestii uprawnień do ulgowych i bezpłatnych przejazdów środkami miejskiego transportu zbiorowego, były już uprzednio przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. W ramach tych spraw nie budziło wątpliwości prawo rad gminy do określenia w ramach prawa miejscowego samych ulgowych czy też bezpłatnych uprawnień do przejazdów środkami miejskiego transportu zbiorowego, ale kwestionowane były konkretne ich ograniczenia, mające ewentualnie naruszać konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.