I SA/Op 208/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 22 stycznia 2025 r., nr 17/II/2025 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. L. (zwanego dalej też: stroną, skarżącym, inwestorem), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej też: organem odwoławczym lub OWINB) z dnia 22 stycznia 2025 r., nr 17/II/2025 - wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej Kpa, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), zwanej dalej Prawej budowlanym lub Pb, po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 13 grudnia 2024 r. strony na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim (dalej także: PINB, organ powiatowy) z dnia 22 listopada 2024 r., nr 73/2024, wstrzymujące budowę budynku rekreacji indywidualnej (budynek nr [...]) w J., na działce nr a - stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 19 sierpnia 2024 r. PINB w powiecie krapkowickim zawiadomił inwestora o terminie przeprowadzenia kontroli w sprawie legalności robót budowlanych wykonywanych w J. na działce nr a AM-[...]. W dniu 15 września 2024 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę legalności budowy podczas, której ustalił, że na powyższej działce wybudowano 3 budynki letniskowe o wymiarach 5,8 x 10 m w technologii tradycyjnej; wysokość budynku 6,5 m. Stan zaawansowania robót organ powiatowy określił jako surowy otwarty bez konstrukcji dachu. Pismem z dnia 7 października 2024 r. organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku rekreacji indywidualnej (budynek nr [...]) w miejscowości J. na działce nr a obręb J. Jednocześnie zawiadomił o terminie przeprowadzenia oględzin. W dniu 24 października 2024 r. PINB przeprowadził oględziny, w czasie których potwierdzono ustalenia poczynione podczas kontroli. Do protokołu załączono szkic z usytuowaniem budynku oraz dokumentację zdjęciową. Pismem z dnia 5 listopada 2024 r. PINB wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o udzielenie informacji, czy nieruchomość objęta inwestycją objęta formą ochrony przyrody. Pismem z dnia 3 grudnia 2024 r. RDOŚ w Opolu poinformował PINB w powiecie krapkowickim, że przedmiotowa nieruchomość położona jest poza granicami form ochrony przyrody. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2024 r., nr 73/2024, PINB w powiecie krapkowickim wstrzymał budowę przedmiotowego budynku. Jednocześnie zobowiązał inwestora do dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości i zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami. Przesyłka zawierająca to postanowienie PINB z dnia 22 listopada 2024 r., nr 73/2024, została doręczona w miejscu zamieszkania adresata gdzie została odebrana przez E. Ś., tj. dorosłą osobę przebywającą w domu, w czasie gdy listonosz doręczył korespondencję kierowaną do strony jako adresata. Pismem z dnia 13 grudnia 2024 r. inwestor, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie, wskazując, że uchybienie terminu nie nastąpiło z jego winy. Do wniosku załączono zażalenie na postanowienie z dnia 22 listopada 2024 r., nr 73/2024, oraz pełnomocnictwo do reprezentowania strony. Przy piśmie z dnia 27 grudnia 2024 r. organ powiatowy przekazał powyższy wniosek wraz z zażaleniem oraz aktami sprawy, jednocześnie wskazując na brak podstaw do jego uwzględnienia na podstawie art. 132 Kpa. Pismem z dnia 13 stycznia 2025 r. organ odwoławczy wezwał o przedłożenie dowodu wniesienia opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwo z dnia 7 grudnia 2024 r. Z kolei postanowieniem z dnia 21 stycznia 2025 r., nr [...], organ drugoinstancyjny odmówił przywrócenia terminu na wniesienie zażalenia. Argumentując organ odwoławczy pierwszej kolejności przypomniał, że zgodnie z art. 141 § 2 Kpa, zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Natomiast w myśl art. 144 Kpa, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 57 § 1 Kpa jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Oznacza to, że bieg terminu do wniesienia zażalenia rozpoczyna się następnego dnia po doręczeniu postanowienia. Zaś przepis art. 57 § 5 pkt 2 Kpa stanowi, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. W dalszych motywach OWINB podniósł, że stosownie do treści art. 134 w zw. z art. 144 Kpa, po wpływie zażalenia, jeszcze przed dokonaniem merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności organ jest zobowiązany do badania dopuszczalności zażalenia, zachowania terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Ujawnienie na etapie wstępnego postępowania organu odwoławczego niedopuszczalności zażalenia oraz uchybienia terminu do wniesienia zażalenia prowadzi do stwierdzenia powyższego w drodze postanowienia. W przypadku uchybienia terminu do wniesienia zażalenia organ obowiązany jest stwierdzić, że zostało wniesione z jego uchybieniem, bez względu na wielkość, a także przyczynę tego uchybienia. Przechodząc do okoliczności sprawy stwierdził, że doręczenie zaskarżonego postanowienia nastąpiło w dniu 27 listopada 2024 r., dorosłemu domownikowi, co wynika z zwrotnego potwierdzenia odbioru podpisanego przez E. Ś. W konsekwencji, jak zaznaczył, zgodnie z art. 57 § 1 Kpa, bieg siedmiodniowego terminu na wniesienie zażalenia zaczął biec dnia następnego, tj. 28 listopada 2024 r., a upłynął z końcem 4 grudnia 2024 r. Podkreślił, że zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu na wniesienie zażalenia zostało nadane w dniu 13 grudnia 2024 r. w placówce Poczty Polskiej w Ł., która jest operatorem w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe, co wynika z daty na stemplu pocztowym. Zatem – jak skonstatował – zostało nadane po upływie ustawowego terminu na wniesienie zażalenia. Przy czym OWINB dodał, że po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie zażalenia, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2025 r., nr [...], odmówił przywrócenia terminu na wniesienie przedmiotowego zażalenia. Mając to na względzie stwierdził, że skoro nie został przywrócony termin na wniesienie zażalenia to stwierdzić należy, iż zostało one wniesione z uchybieniem terminu i nie może zostać merytorycznie rozpatrzone. Na powyższe postanowienie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Autor skargi sformułował zarzuty naruszenia: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji dowolne ustalenie za udowodniony fakt skutecznego doręczenia postanowienia Skarżącemu, podczas gdy z prawidłowo rozpoznanego materiału dowodowego wynika fakt jego nieskutecznego doręczenia; 2) art. 43 Kpa poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż doręczono skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego korespondencję zawierającą postanowienie, pomimo iż nie spełniono przesłanek doręczenia zastępczego wynikających z ww. przepisu (tj. nie doręczono pisma domownikowi, sąsiadowi, ani dozorcy domu, a osoba odbierająca korespondencję nie podjęła się oddania pisma adresatowi; 3) art. 58 § 1 Kpa w zw. z art. 134 Kpa w zw. z art. 141 § 2 Kpa poprzez błędne stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia przez skarżącego zażalenia, w sytuacji gdy organ nie dokonał skutecznego doręczenia postanowienia skarżącemu, a zatem zażalenie zostało wniesione w terminie określonym przepisami. Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu podniósł, że korespondencja nie została doręczona skarżącemu, ani innej osobie upoważnionej do jej odbioru. W ocenie autora skargi organ nie dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego w sprawie, a osoba, która odebrała korespondencję w sposób jednoznaczny oświadczyła, że nie jest dorosłym domownikiem zamieszkującym wraz ze skarżącym, a jedynie akurat przebywała u niego wówczas, gdy był u niego listonosz. Zdaniem skarżącego organ mógł przeprowadzić dowód z przesłuchania jako świadka E. Ś. celem wyjaśnienia wątpliwości, czego jednak zaniechał. Zaznaczył, że ww. nie zamieszkuje z M. L., co potwierdza złożone przez nią oświadczenie. Wskazał, że nie jest ani krewną, ani powinowatą skarżącego. Nie jest także osobą pozostającą ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym, a więc nie jest domownikiem w znaczeniu przepisu art. 43 Kpa. Podniósł nadto, że skarżący o przesyłce dowiedział się w dniu 6 grudnia 2024 r., przy okazji odbioru postanowienia w tożsamej sprawie z 6 grudnia 2024 r., nr [...]. Odbierająca korespondencję E. Ś. widząc kolejne postanowienie od tego samego organu poinformowała skarżącego, że przyszła do niego wcześniej przesyłka z postanowieniem nr 73/2024. W odpowiedzi na skargę OWINB w Opolu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w tej sprawie - na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy. Od razu też zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., dokonując oceny w granicach sprawy, Sąd nie był uprawniony do badania okoliczności odnoszących się do przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Zaskarżone postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym co powoduje, że zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie ograniczał się wyłącznie do oceny legalności stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy. Rozważania Sądu ograniczały się tylko do problematyki dotyczącej wydania zaskarżonego postanowienia i związanych z tym kwestii proceduralnych. Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to nie narusza przepisów prawa w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 Kpa w zw. z art. 144 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, sporna pozostaje kwestia czy przy tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji i wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 Kpa, sąd ten bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania czy też – jak miało to miejsce w niniejszej prawie – doszło do uchybienia terminu do jego wniesienia. Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, ma charakter zawity i ze swej istoty nie może być przedłużony. Nawet nieznaczne uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, stanowi jego uchybienie i skutkuje bezwzględnym obowiązkiem stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu. Wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy jest związany obowiązującymi przepisami prawa i nie ma możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania, które zostało wniesione przez stronę z uchybieniem terminu, stanowiłoby w takiej sytuacji rażące naruszenie prawa, mogące być podstawą dla stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Dodać należy, że kwestia przekazania doręczonej w miejscu zamieszkania strony przesyłki jej adresatowi przez osobę ją odbierającą w tym postępowaniu nie podlega kontroli sądowej w tej sprawie. Pozostawiona jest ona ocenie w sprawie odmowy przywrócenia terminu. Tym samym, w drugiej kolejności, wskazania wymaga, że w przedmiotowej sprawie nie była kontrolowana odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a wyłącznie kwestia stwierdzenia uchybienia do jego wniesienia. Na marginesie Sąd wskazuje, że podnoszone przez stronę okoliczności odnośnie do braku wiedzy o doręczonej i odebranej przez przebywającą w jej mieszkaniu dorosłą osobę stanowią argumenty do oceny jego przywrócenia. W tej sprawie pozostają bez zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie. Analogicznie Sąd ocenia zarzuty skargi odnoszące się do zasad prowadzenia postępowania. Nie podzielając argumentów strony i uznając niezasadność wykreowanych w skardze zarzutów zauważenia wymaga, że Sądowi w składzie, rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie, znane są poglądy - najpierw wyrażane na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie formułowane także na tle analogicznych przepisów Ordynacji podatkowej - prawdopodobnie zapoczątkowane wyrokiem NSA z 9 listopada 1994 r., sygn. akt SA/Gd 312/94, zgodnie z którym: zamieszczenie przez stronę w odwołaniu prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia zobowiązuje organ odwoławczy do rozpatrzenia w pierwszej kolejności tej prośby w trybie i na zasadach określonych w art. 58 i 59 Kpa. Od rozstrzygnięcia bowiem tej wstępnej kwestii zależą dalsze losy odwołania, a w szczególności to, czy odwołanie to będzie rozpatrywane merytorycznie, czy też postępowanie odwoławcze zostanie zakończone postanowieniem o jakim mowa w art. 134 Kpa, tj. stwierdzeniem, że wniesione zostało z uchybieniem terminu. (...) to ostatnie postanowienie mogło być wydane po uprzednim rozpatrzeniu w odrębnym postanowieniu organu odwoławczego prośby strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe powtórzono w wyroku NSA z 15 września 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/96. Niemniej jednak zaznaczenia wymaga, że późniejsze orzecznictwo utrwaliło pogląd, zgodnie, z którym w razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, organ powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 Kpa, w dalszej zaś kolejności w razie ewentualnego wniesienia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu wniesienia odwołania, organ powinien rozpoznać ten wniosek według przepisów art. 58 i 59 Kpa (por. wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07). Jednocześnie na uwagę zasługuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 478/10, że nie ma mowy o bezprzedmiotowości wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zatem wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi nie zamyka w ogóle drogi do jego przywrócenia. O ile więc we właściwym czasie zostanie złożony w tym przedmiocie stosowny wniosek, to będzie on merytorycznie rozpatrywany. W orzecznictwie NSA podnosi się także, że w pewnych sytuacjach akceptowalny i oceniany jako zgodny z prawem jest stan, w którym następuje wydanie ostatecznego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, a dopiero po nim postanowienia w sprawie przywrócenia tego terminu. NSA w wyroku z 4 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1521/11 zasadnie stwierdził, że odniesienie podstawowych prawideł logiki do zależności tych obu różnych spraw prowadzi do konstatacji zdecydowanie bardziej zasadnej, a mianowicie, że skoro punktem wyjścia do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest jego niedotrzymanie, to właśnie stwierdzenie tegoż uchybienia powinno być tym, co w pierwszej kolejności następuje. W ocenie NSA, wyrażonej wprawdzie na tle regulacji podatkowych, to z uwagi na ich zbieżność normatywną z ustanowionymi w Kpa – mającej zdaniem składu orzekającego także zastosowanie w tej sprawie – aby złożyć wniosek o przywrócenie terminu, termin musi być uchybiony. Wniosek w tym zakresie złożony mimo braku uchybienia terminowi jest niedopuszczalny. Z tej perspektywy pierwszeństwo winno mieć zatem rozstrzygnięcie w postaci postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi. Tego rodzaju postawienie otwiera bowiem drogę do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu jako w ogóle mogącego osiągnąć cel, dla którego został on przewidziany. Umożliwia zajęcie się badaniem jego zasadności, w szczególności oceną powodów uzasadniających przywrócenie terminu. To ostanie jest możliwe tylko i wyłącznie wtedy, gdy termin odwoławczy został przekroczony. Nie stoi też ono w żaden sposób na przeszkodzie do załatwienia takiego wniosku, także w sposób pozytywny. W tym ostatnim przypadku wydanie postanowienia przywracającego termin skutkuje normalnym rozpatrzeniem odwołania, gdyż znosi skutki postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi, które z uwagi na swój ostateczny charakter stanowiło barierę dla rozpatrzenia odwołania. Nie można również uznać, że ocena przesłanki zawinienia lub niezawinienia w uchybieniu terminowi może zdeterminować i zmienić stan wcześniejszy (istniejący przed dokonaniem tej oceny) w taki sposób, jakby uchybienia terminu w ogóle nie było. Stan niedochowania terminu jest przecież stanem, który występuje obiektywnie. Wyłącznie zaś jego negatywne skutki, jakie wywołał w postaci tamowania rozpatrzenia odwołania, mogą zostać zniesione przez przywrócenie terminu, co jest równoznaczne z usunięciem przeszkody do rozpatrzenia odwołania. W przytoczonych judykatach NSA zwraca uwagę, że w orzecznictwie bazującym na wskazanej wyżej regule pierwszeństwa podnosi się przy tym uwagę, iż podanie o przywrócenie terminu składa się po jego uchybieniu (ustaniu przyczyny uchybienia), przy czym takie przywrócenie następuje "w razie uchybienia terminu" (o ile zainteresowany uprawdopodobni brak winy w uchybieniu). Instytucja przywrócenia terminu została zatem przewidziana do takich sytuacji, w których już doszło do uchybienia terminu. Właśnie bowiem to uchybienie daje możliwość zawnioskowania o przywrócenie terminu. Ponadto w przytoczonym powyżej wyroku NSA zasadnie zwrócił uwagę, że argumentem, niedostrzeganym w części judykatów, który należało uwzględnić w niniejszych rozważaniach jest też bezwarunkowy charakter regulacji stanowiących o uchybieniu terminu, wynikający między innymi ze zwrotu "organ odwoławczy stwierdza". Dodać więc należało i to, że stwierdzenie uchybienia terminowi następuje w trybie działania z urzędu (aczkolwiek w sensie sprawczym z impulsu wnioskodawczego – inicjacji w postaci wniesionego odwołania), a przywrócenie terminu tylko na wniosek zainteresowanego. Podsumowując dostrzec należy, że ustawodawca narzucił na tryb postępowania organu odwoławczego, wyodrębniając w nim etap czynności wstępnych, etap merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz stadium decyzyjne. Tym samym organ odwoławczy ma obowiązek zachować się zgodnie z postulowaną kolejnością w przypadku skorzystania przez stronę z prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W pierwszym z tych etapów działania organu odwoławczego powinny być skoncentrowane na formalnoprawnej ocenie odwołania i poczynieniu ustaleń, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w określonym ustawowo terminie, co zostało w tej sprawie zrealizowane. Oczywiste stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nawet nieznacznego, nie daje organowi odwoławczemu możliwości wyboru podjęcia innego rozstrzygnięcia niż postanowienie stwierdzające uchybienie w powyższym zakresie. Jest to okoliczność obiektywna, niedająca organowi odwoławczemu możliwości rozpatrzenia odwołania w sposób merytoryczny. Podejmuje on bowiem rozstrzygnięcie nie w granicach swobodnego uznania, ale w sposób związany przepisem prawa. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania następuje każdorazowo po przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy do wniesienia środka odwoławczego został przez stronę zachowany. Konkludując, w procedurze administracyjnej uchybienie zawitego terminu powoduje, że dokonana czynność jest bezskuteczna prawnie. Zatem wyłącznie w następstwie przywrócenia terminu strona lub inny uczestnik postępowania może skorzystać z uprawnień, które utraciła wskutek uchybionego terminu. Tym samym przywrócić można termin uchybiony. Zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 Kpa., w razie uchybienia terminu podlega on przywróceniu na wniosek zainteresowanej osoby, jeżeli uprawdopodobni ona, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a wniosek o przywrócenie terminu złoży w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i wraz ze złożeniem wniosku dopełni czynności, dla której określony był termin. Skutek uchybienia terminu następuje zatem niejako "sam przez się". Stosownie do wskazanej regulacji, dokonując rozważań natury ogólnej zauważyć przyjdzie, że warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest uprzednie ustalenie, że zachowany został termin do jego wniesienia. Podsumowują powyższe powtórzenia wymaga, że kategoryczny zwrot "organ odwoławczy stwierdza", użyty w art. 134 Kpa, oznacza, że wydanie postanowienia na tej podstawie nie zależy od swobodnego uznania organu. Zarówno niedopuszczalność odwołania, jak i uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia dokonywanej oceny. Winien przy tym mieć na uwadze to, że postanowienie wydane na podstawie art. 134 Kpa jest formalnym stwierdzeniem, że wniesione odwołanie nie może zostać rozpoznane. Zamyka ono tym samym drogę do rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym. Wyjaśnić w związku z tym trzeba także, że zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 Kpa jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Znajduje ona swoje umocowanie w regule konstytucyjnej określonej w art. 78 Konstytucji RP i sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Przed przystąpieniem do zbadania zasadności odwołania i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy – jak wskazano powyżej – przeprowadza jednak postępowanie wstępne, w którym stosownie do art. 134 Kpa, bada dopuszczalność odwołania, a także zachowanie terminu do jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 Kpa. Podkreślenia wymaga, że zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy Rozdziału 8 Kpa. Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W orzecznictwie – z którym utożsamia się skład orzekający w tej sprawie – przyjmuje się, że odebranie pisma przez dorosłego domownika, a więc pokwitowanie odbioru jest równoznaczne z podjęciem się przez tę osobę przekazania przesyłki adresatowi (por. wyrok NSA z 20 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1099/14, wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego poddające w wątpliwość przekonanie organu, że osoba przebywająca w mieszkaniu adresata i odbierająca korespondencję urzędową podjęła się oddania pisma adresatowi. Czym innym jest kwestia czy ją faktycznie i kiedy przekazała, jednakże to nie jest poddane kontroli w tym postępowania a ewentualnie może być oceniane w postępowaniu w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Dotrzeć przy tym należy, że pod pojęciem dorosłego domownika należy rozumieć osobę dorosłą, która świadomie podejmuje decyzję o przyjęciu przesyłki dla mieszkającego w tym samym miejscu adresata i tym samym zobowiązuje się przekazać ją adresatowi. Zdefiniowaniu pojęcia "domownika" poświecono uwagę w szeregu orzeczeniach zarówno wydanych w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym. Wymogiem uznania osoby za domownika w rozumieniu art. 43 Kpa nie musi być jej zameldowanie w miejscu zamieszkania adresata (por. postanowienie NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2165/11). Podkreślenia przy tym wymaga, że dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Przedmiotowe domniemanie może być obalone, jednakże podejmując próbę dokonania tego, należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Z całą pewnością obalenie domniemania doręczenia nie może nastąpić jedynie w oparciu o jednostronne oświadczenie strony (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 1861/11). Tym samym wbrew przeświadczeniu skarżącego organ dysponujący prawidłowo sporządzonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru nie był zobowiązany do dalszego badania prawidłowości doręczenia przesyłki adresatowi. Równocześnie podkreślenia wymaga – z uwagi na zarzuty i argumenty skargi –że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie przewidzianego w art. 134 Kpa postanowienia o uchybieniu terminu (por. wyrok NSA z 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Gd 1482/96). Zgodnie z przyjętym w judykaturze i piśmiennictwie stanowiskiem, rozpatrzenie środka odwoławczego wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), bowiem oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym ostatecznego aktu administracyjnego, korzystającego - na podstawie art. 16 Kpa, z ochrony trwałości (por. uchwała 7 sędziów NSA z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98). Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić natomiast trzeba, że nie dotyczą one istoty niniejszej sprawy, albowiem koncentrują się na zagadnieniach materialnoprawnych i proceduralnych związanych z badaniem okoliczności mających wpływ na ocenę przesłanek przywrócenia terminu do złożenia środka zaskarżenia. Ta kwestia natomiast nie miała żadnego znaczenia przy formalnoprawnym rozstrzygnięciu, zawartym w zaskarżonym postanowieniu. Stąd też formułowane w skardze zarzuty nie mogły przemawiać za wadliwością zaskarżonego postanowienia wydanego w trybie art. 134 Kpa. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.