I SA/Op 221/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Zborzyński Sędziowie WSA Grzegorz Gocki WSA Marta Wojciechowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Joanna Zamojska - Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w O. na rzecz skarżącego kwotę 357 złotych (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia 9 kwietnia 2008r. nr [...] w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec P. G. Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym. Dyrektor Izby Celnej w O., na podstawie art. 34 §4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowił zarzuty wniesione w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej wobec zobowiązanego P. G., uznać za nieuzasadnione. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem zobowiązany, reprezentowany przez pełnomocnika A. M., wniósł zażalenie na postanowienie wydane przez Dyrektora Izby Celnej, w którym podtrzymał zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego polegające na określeniu egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia oraz na wadliwości dotyczącej zabezpieczenia należności poprzez dokonanie ich na podstawie uchylonej decyzji i wskazał na naruszenie art.34 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 6,7,8 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak już wspomniano na wstępie Dyrektor Izby Skarbowej rozpatrując wniesione zażalenie, stwierdził jego niedopuszczalność. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Dyrektor wskazał, iż pełnomocnik wnoszący zażalenie w imieniu zobowiązanego, powołał się na pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy. Dokonując analizy treści pełnomocnictwa Dyrektor zauważył, że zawiera ono upoważnienie dla A. L. do działania w imieniu P. G. Nadto z treści pełnomocnictwa wynika, iż obejmuje ono także prawo do udzielania dalszych upoważnień do dokonywania poszczególnych czynności oraz prawo do udzielania pełnomocnictw substytucyjnych. Wśród ustanowionych pełnomocników substytucyjnych wskazano m.in. A. M. Jednocześnie Dyrektor odwołując się do treści art.32 i 33 Kodeksu postępowania administracyjnego zakwestionował możliwość ustanowienia przez A. L., będącego doradcą podatkowym, pełnomocnika substytucyjnego, albowiem powołane przepisy jak i uregulowania ustawy o doradcach podatkowych nie przewidują takiej możliwości. Zdaniem Dyrektora, tylko wskazane wyżej przepisy będą miały zastosowanie do pełnomocników w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące pełnomocników nie zawierają uregulowania, które pozwalałoby na ustanowienie pełnomocnika substytucyjnego, a jednocześnie nie zawierają odniesienia do przepisów prawa cywilnego, a tylko na gruncie prawa cywilnego bądź w poszczególnych ustawach dotyczących działalności określonych grup zawodowych, przewidziano możliwość udzielenia pełnomocnictwa substytucyjnego. W tej sytuacji, zdaniem Dyrektora, A. M. dysponująca w niniejszej sprawie pełnomocnictwem substytucyjnym, nie była uprawniona do reprezentowania strony w tym postępowaniu. Z tych względów Dyrektor stwierdził, że złożone przez nią zażalenie było niedopuszczalne. Nie godząc się z postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w O. P. G., tym razem reprezentowany przez adwokata, złożył skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucił naruszenie art. 9, 32, 40 §2, 50 §1, 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając skargę wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają minimalny zakres wymogów dotyczący pełnomocników i w sprawach nieuregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego należy stosować przepisy prawa cywilnego, a w ich świetle A. M., dysponując pełnomocnictwem substytucyjnym, mogła reprezentować zobowiązanego w niniejszym postępowaniu. Na poparcie takiego stanowiska pełnomocnik przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1999r. sygn. akt I SA 1535/98. Odwołując się z kolei do wyroku z dnia 19 lipca 2006r. o sygn. akt II SA/Wa 738 pełnomocnik wskazał, że nawet, gdy organ stwierdził brak stosownego pełnomocnictwa, to zgodnie z art. 64 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien wezwać pełnomocnika do usunięcia braku formalnego poprzez dostarczenie pełnomocnictwa w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Organ uznając, że A. M. nie dysponowała pełnomocnictwem uprawniającym ją do reprezentowania strony nie wezwał jej do usunięcia tego braku, tylko stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez nią zażalenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 1 i 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do przepisu art.145 §1 pkt 1 p.p.s.a, sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż narusza przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U z 2005r. nr 229, poz.1954 ze zmianami), nie zawiera uregulowań dotyczących pełnomocnictwa, natomiast w art. 18 ustawodawca zawarł odniesienie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji do pełnomocnictw będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz.U. nr 30, poz.168 ze zmianami)[dalej Kpa], strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Natomiast w myśl art.33 § 1 pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2), a pełnomocnik zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (§ 3). Tylko w sprawach mniejszej wagi przewidziano, że organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości, co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (§ 4). Nie budzi zatem wątpliwości, iż strona w postępowaniu egzekucyjnym może być reprezentowana przez pełnomocnika. Uprawnienia pełnomocnika do działania w imieniu zobowiązanego będą takie same, jak w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Kpa. Pełnomocnictwo ma być jednak złożone do akt sprawy, co oznacza, że organ każdorazowo organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie, a nie domniemywać jego istnienia (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998r. sygn. akt IV SA 1044/96, wybór LEX nr 45639 i wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2006r. sygn. akt I FSK 1021/05 - dostępny na stronie internetowej NSA). Przepis art. 33 § 1 nie ogranicza kręgu osób, które mogą być pełnomocnikami stron. Pełnomocnikiem strony może być zarówno osoba fizyczna, która ma odpowiednie kwalifikacje zawodowe i działając jako pełnomocnik wykonuje swój zawód, np. adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, jak i osoba fizyczna, która nie posiada odpowiednich kwalifikacji ani przygotowania zawodowego, w tym członkowie najbliższej rodziny lub domownik strony (art. 33 § 4). Przepisy szczególne mogą jednakże ograniczać krąg osób, które można ustanowić pełnomocnikami w określonej kategorii spraw administracyjnych. W orzecznictwie wskazuje się, iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Kpa nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym, a zwięzłość przepisów Kpa dotyczących pełnomocnictw sugeruje, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań, co do ustanowienia pełnomocnika. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 941/05 wybór LEX nr 275483; Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 czerwca 1999r. sygn. akt I SA 1535/98 wybór LEX nr 48566. Sąd w niniejszym składzie pogląd ten podziela i w konsekwencji wskazuje, iż do oceny skuteczności udzielonej substytucji należy odwołać się do art. 106 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z jego treścią pełnomocnik może ustanowić dla mocodawcy innych pełnomocników tylko wtedy, gdy umocowanie takie wynika z treści pełnomocnictwa, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że A. M. przedłożyła organom do akt pełnomocnictwo substytucyjne, udzielone jej przez pełnomocnika strony A. L. Z kolei pełnomocnictwo udzielone przez P. G. A. L., zawierało upoważnienie do występowania w jego imieniu m.in. przed organami celnymi i egzekucyjnymi. W pełnomocnictwie zawarto klauzulę, z której wynika, że pełnomocnictwo obejmuje także prawo do udzielania pełnomocnictw substytucyjnych i w oparciu o nią udzielono pełnomocnictwa substytucyjnego m.in. A. M. Zatem, skoro w pełnomocnictwie strona wskazała na możliwość udzielenia dalszych pełnomocnictw przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, to ustanowienie pełnomocnika substytucyjnego było prawnie dopuszczalne. W dalszej kolejności należy wskazać, iż zdaniem sądu organy przedwcześnie przyjęły, że A. L. w niniejszej sprawie występował jako pełnomocnik – doradca podatkowy. Analiza treści znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa wskazuje, że pełnomocnictwo zostało udzielone A. L. jako osobie fizycznej, bez odwołania się do kwalifikacji zawodowych pełnomocnika. Także pełnomocnictwo substytucyjne dotyczyło wskazanych z imienia i nazwiska osób fizycznych, bez odwoływania się do wykonywanego zawodu doradcy podatkowego. Z kolei pisma procesowe składane w toku postępowania zawierały nadruk firmowy wskazujący na "Biuro doradztwa podatkowego", ale były podpisywane przez A. M., która nie wskazywała, że występuje w charakterze pełnomocnika – doradcy podatkowego. Fakt, że jednocześnie, zarówno A. L., jak i A. M. są doradcami podatkowymi, nie oznacza, że automatycznie występują w takim charakterze jako pełnomocnicy w niniejszej sprawie. Ta kwestia powinna być rozstrzygana w oparciu o treść pełnomocnictwa, a wszelkie wątpliwości powinny być wyjaśniane przy udziale mocodawcy, bowiem od jego woli zależy treść i zakres pełnomocnictwa. W sytuacji, gdy z okoliczności wynikających m.in. z treści pism, wnioskować należy, iż w istocie pełnomocnik występuje w odmiennym niż to wynika z pełnomocnictwa charakterze, wątpliwość ta powinna zostać wyjaśniona, a zastosowanie będzie miał art. 64 §2 Kpa. Stosownie do treści art. 64 §2 Kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do braków, o których mowa w art. 64 §2 Kpa należą m.in. braki dotyczące pełnomocnictwa. Jak już wskazano wyżej pełnomocnik jest obwiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Nieuzupełnienie braków, pomimo prawidłowego wezwania do ich usunięcia, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Oznacza to, iż w sytuacji, gdy organy stwierdzą, że pisma w sprawie kierowane były przez osobę, która nie była upoważniona do reprezentowania strony w danym postępowaniu, zobligowane są wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braku w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Przepis art. 64 §2 Kpk nie wskazuje, w jakiej formie orzeczniczej ma nastąpić pozostawienie podania bez rozpoznania. W literaturze przedmiotu jak i orzeczeniach sądów administracyjnych przyjmuje się, że jest to czynność techniczno-procesowa, o podjęciu której organ ma obowiązek pisemnie zawiadomić wnoszącego podanie. Za takim rozumieniem tej czynności opowiedział się WSA w Gliwicach sprawie o sygn. akt IV SA/GL 746/07; WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt 711/08, jak i komentatorzy (B.Adamiak i J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wydawnictwo C.H.Beck wydanie 9, str.373 i nast). Sąd w niniejszym składzie podziela ten pogląd i w konsekwencji stwierdza, że nawet gdyby, jak wskazuje Dyrektor, A. M. nie była umocowana do reprezentowania strony w tym postępowaniu, to i tak organ powinien podjąć działania zmierzające do usunięcia tego braku, czyli wezwać do przedłożenia odpowiedniego pełnomocnictwa. Podobnie powinien postąpić organ wyjaśniając kwestię charakteru, w jakim występują w niniejszej sprawie pełnomocnicy, bowiem dokładne ustalenia pozwolą także na ocenę czy w sprawie występują doradcy podatkowi, a jeżeli tak to czy mogą reprezentować stronę w postępowaniu egzekucyjnym. Dopiero, gdy braki te nie zostałby uzupełnione, to w myśl art. art. 64 §2 Kpa, organ zobligowany jest do pozostawienia sprawy bez rozpoznania i tylko do takiego stwierdzenia organ jest uprawniony w sytuacji nieuzupełnienia braków w terminie. Jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawnych, a umorzenie postępowania na podstawie art. 134 Kpa jest niedopuszczalne. Reasumując, sąd stwierdził, że wydane przez Dyrektora Izby Skarbowej postanowienie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i narusza wskazane wyżej przepisy postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji stanowi podstawę uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 151, poz.1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach oparto na art. 200 wskazanej ustawy.