I SA/Op 233/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Łozowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia 21 lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne postanawia: odrzucić skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 lutego 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu uchylił w całości postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. z dnia 28 listopada 2012 r., w sprawie zgłoszonych zarzutów na postępowanie egzekucyjne i umorzył postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż wierzyciel - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. wystawił w dniu 23 października 2012r. tytuły wykonawcze od nr [...] do nr [...], obejmujące należności W.L. z tytułu niezapłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lutego 2005r. do stycznia 2012r. Następnie tytuły te zostały przekazane do organu egzekucyjnego, tj. Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. celem wszczęcia egzekucji. Tytuły wykonawcze doręczono zobowiązanemu – W.L. w dniu 30 października 2012r., który pismem z dnia 5 listopada 2012r. wniósł na podstawie art. 33 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r. poz. 1015 z późn. zm.) – dalej jako u.p.e.a. zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, tj. zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Zobowiązany wskazał bowiem, że tytuły wykonawcze zostały mu doręczone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O., zamiast przez organ egzekucyjny, tj. Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O., w związku z czym postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. nie zgodził się z argumentacją podatnika i postanowieniem z dnia 28 listopada 2012r. uznał zgłoszony zarzut za bezzasadny. Dyrektor Izby, po rozpatrzeniu zażalenia W.L., wskazanym na wstępie postanowieniem uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie egzekucyjne. Organ odwoławczy wskazał, iż skoro przepis prawa nakładał na organ egzekucyjny obowiązek doręczenia tytułu wykonawczego, to nie mógł tego uczynić wierzyciel, którego zadaniem było wystawienie i skierowanie tytułu egzekucyjnego do egzekucji. Wyjaśniono, iż w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzi organ egzekucyjny, którym jest Dyrektor Oddziału ZUS w O. i to on winien doręczyć zobowiązanemu odpisy tytułów wykonawczych. Z kolei doręczenie ich przez wierzyciela – ZUS w O. było w sprawie niewłaściwym i naruszającym właściwość rzeczową. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O., nie godząc się z takim rozstrzygnięciem wniósł skargę do tut. Sądu, domagając się uchylenia postanowienia organu nadzoru. W skardze podniósł zarzuty naruszenia art. 33 pkt 9, art. 27 § 1 i 2, art. 32 i art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 39 - 48 k.p.a. mających zastosowanie do doręczeń w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 u.p.e.a. oraz art. 19 § 4 u.p.e.a. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Zaznaczył, iż skargę wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O., a więc ten sam organ, który wydał w sprawie postanowienie w I instancji. W ocenie Dyrektora Izby, Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednocześnie wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym (działającym poprzez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych). Zgodnie zaś z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, organ administracji I instancji nie posiada legitymacji do składania skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych na postanowienia organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, t.j.) dalej jako: p.p.s.a., uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2 ). Należy wskazać, wyjaśniając kwestię legitymacji skargowej na gruncie powołanej ustawy, iż wymóg naruszenia interesu prawnego ma, co do zasady, charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.01.2007 r., sygn. akt I OSK 389/06, publ. LEX 290703). Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji publicznej, przy czym naruszenie powyższe musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Tym samym skarżący musi wykazać na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W doktrynie wskazuje się ponadto, iż tak ukształtowana struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje jednocześnie krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji postępowanie to nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny w aspekcie zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji. Organy te nie mają uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, a postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LEXisNexis Warszawa 2005, str. 212). W świetle powyższego stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15.02.2006 r., I OSK 460/05, LEX 193976; postanowienie NSA z 02.03.2006 r., II GSK 387/05, LEX nr 197511; postanowienie NSA z 19.06.2008 r., II OSK 813/08, LEX nr 505430). Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O., przy czym Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O.występował w sprawie jako organ egzekucyjny I instancji. Stosownie bowiem do art. 19 § 4 u.p.e.a. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego m.in. poprzez egzekucję z rachunków bankowych. Dodać przy tym należy, że działanie Dyrektora Oddziału ZUS będącego organem ZUS, należy traktować jak działanie samego ZUS jako osoby prawnej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 października 2011r. sygn. akt II GSK 1070/10, zgodnie z którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako osoba prawna działa poprzez swoje organy, którym jest Dyrektor Oddziału ZUS. Działanie organu osoby prawnej traktuje się jako działanie samej osoby prawnej. Zatem, działanie Dyrektora Oddziału ZUS należy traktować jako działanie samego ZUS zgodnie z teorią organów osoby prawnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednocześnie wierzycielem należności mu przysługujących i organem egzekucyjnym działającym poprzez Dyrektora Oddziału ZUS. ZUS wyposażony w środki prawne organu administracji państwowej upoważnia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej (dyrektorów) do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych. W świetle powyższego uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość podmiotów: Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. oraz Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. Zatem przyznanie skarżącemu legitymacji skargowej spowodowałoby, że organ w takiej sytuacji występowałby w podwójnej roli, z jednej strony realizując uprawnienia władcze, a z drugiej uprawnienia strony, która poprzez skargę dąży do utrzymania takiego rozstrzygnięcia. Słusznie podnosi więc w odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu, że organowi egzekucyjnemu nie przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. nie jest bowiem w tym postępowaniu stroną, a tym samym nie jest uprawniony do wnoszenia skargi (zob. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 31.03.2010 r., I SA/Bk 111/10, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 12.04.2010 r., I SA/Gl 407/10,; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 21.06.2010 r., I SA/Gl 585/10, dostępne na stronie internetowej NSA). Z tych względów skargę wniesioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. należało, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucić jako niedopuszczalną.