I SA/Op 236/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie: Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa M. S. A. w O. na zarządzenie Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 maja 2022 r. nr OR-I.0050.275.2022 w przedmiocie zatwierdzenia Regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola oddala skargę. Zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola nr OR-I.0050.275.2022 z dnia 19 maja 2022 r. /dalej jako: "Zarządzenie"/ - wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 559 - zwanej dalej: "u.s.g.") oraz art. 13 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 679 - zwanej dalej: "u.g.k."), w związku z uchwałą nr [...] Rady Miasta Opola z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie powierzenia spółce W. w O. sp. z o.o. zadania własnego Gminy Opole w zakresie eksploatacji kanalizacji odprowadzającej wody opadowe i roztopowe - w § 1 zatwierdzono Regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola stanowiący załącznik do niniejszego zarządzenia; w § 2 nadzór nad wykonaniem zarządzenia powierzono właściwemu rzeczowo Zastępcy Prezydenta Miasta Opola, a w § 3 przewidziano, że z dniem wejścia wżycie niniejszego zarządzenia traci moc zarządzenie Prezydenta Miasta Opola nr OR-I.0050.630.2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie powierzenia spółce W. w O. sp. z o.o. zadania własnego Gminy Opole w zakresie eksploatacji kanalizacji odprowadzającej wody opadowe i roztopowe. Przedmiotowe zarządzenie zgodnie z zapisem § 4 wchodzi w życie z dniem podpisania. Na powyższe Zarządzenie Przedsiębiorstwo M. S.A. w O. /dalej: Spółka, Skarżąca/ wniosło skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., domagając się stwierdzenia jego nieważności oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych. Skarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie art. 13 u.g.k. w związku z art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. poprzez zatwierdzenie przez organ wykonawczy gminy regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, który to regulamin winien być wprowadzony do porządku prawnego w drodze aktu prawa miejscowego, a także brak jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Uzasadniając zarzuty skargi Spółka, wskazując m.in. na wyrok tut. Sądu o sygn. akt I SA/Op 520/21, którym rozpoznano skargę na poprzednio obowiązujące zarządzenie Prezydenta Miasta Opola nr OR- 1.0050.630.2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, podniosła, że ponieważ normy zakodowane w postanowieniach zatwierdzonego zaskarżonym Zarządzeniem regulaminu adresowane są do nieograniczonego kręgu osób i dotyczą nieograniczonej liczby powtarzalnych sytuacji, mają one charakter generalny i abstrakcyjny. Tym samym, skoro zatwierdzony przez Prezydenta Miasta obecny regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola jest w istocie aktem normatywnym zawierającym normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - co wyczerpuje definicję aktu prawa miejscowego, podstawę prawną takiego aktu władczego stanowić winny przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którymi to rada gminy może wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Skarżąca wskazała przy tym na własny interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały (uwaga Sądu- tak określono zaskarżony akt w samej skardze), gdyż na podstawie faktury obciążana jest przez W. w O. Sp. z o.o. opłatą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wg zasad wynikających z ww. regulaminu, a zatem zarządzenie bezpośrednio oddziałuje na jej sferę obowiązków majątkowych. W piśmie z 8 sierpnia 2023 r., kierowanym przez W. w O. Sp. z o.o., podmiot ten domaga się kategorycznie regulowania przedmiotowych opłat przez Spółkę, w tym przy uwzględnieniu zapisów Regulaminu, który został zatwierdzony skarżonym zarządzeniem. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola /dalej: "organ"/ w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - /dalej jako: p.p.s.a./, jako wniesionej po upływie terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., a w drugiej kolejności alternatywnie, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, o jej oddalenie. Według organu, zaskarżone Zarządzenie w sprawie zatwierdzenia Regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola zostało wydane na zasadach i w trybie przewidzianym w powszechnie obowiązującym przepisie prawa, tj. art. 13 u.g.k., przez uprawniony do tego organ, co tym samym powoduje, iż podnoszone w tym zakresie zarzuty są niezasadne, zaś sama skarga wniesiona została już po upływie terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zdaniem organu, zgodnie z tą ostatnią regulacją, w świetle poglądów doktryny, która w sposób ugruntowany przyjmuje się, iż zatwierdzenie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.g.k., jest aktem administracyjnym, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (tak: C. Banasiński, K. M, Jaroszyński [w:] C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, art. 13, a także M. Szydło [w:] Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz Warszawa 2008, art. 13), uznanie zarządzenia zatwierdzającego regulamin korzystania z usług publicznych za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., implikuje na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego obowiązek zbadania, czy ewentualna skarga na ww. czynność została wniesiona z zachowaniem terminu. Kwestię tą z kolei reguluje art. 53 § 2 p.p.s.a, zgodnie z którym skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Natomiast, jak dalej zauważono, już z samej treści skargi wynika, że wiedza Skarżącej co do treści podjętego zarządzenia nr OR-1.0050.275.2022 z dnia 19 maja 2022 r. wynikała już m.in. z wymiany korespondencji pomiędzy Skarżącą a W. w O. Sp. z o.o., która jest datowana odpowiednio na dzień 27.06.2023 r. i 8.08.2023 r. Odnosząc się następnie do zarzutów skargi, dotyczącej kwestii istnienia podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonego Zarządzenia wskazano, iż ustawą z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej określono zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zgodnie z jej art. 2 gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Ponieważ usługa odprowadzania deszczówki jest zadaniem własnym gminy, może więc stanowić przedmiot powierzenia jej tym podmiotom na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej i ustawy o samorządzie gminnym, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zatem prawidłowo, na podstawie powyższych przepisów, zadanie własne Miasta Opole w zakresie eksploatacji kanalizacji zostało powierzone spółce komunalnej - W. w O., której właścicielem jest m.in. Miasto Opole. Spółka ta z kolei, za pomocą powierzonej jej sieci (na mocy umowy dzierżawy zawartej z Miastem Opole) świadczy usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych na terenie Opola. Przedmiotowa kanalizacja deszczowa stanowi przy tym majątek gminny, a więc stanowi urządzenie użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Następnie zwrócono uwagę, że podstawą do wydania regulaminu stanowi art. 13 u.g.k., zgodnie z którym spółka określa w regulaminie, zatwierdzanym przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego zasady korzystania ze świadczonych przez nią z usług publicznych. Z brzmienia art. 13 u.g.k. wynika wprost, że przepis ten znajduje zastosowanie w odniesieniu do spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, które prowadzą przedsiębiorstwo w zakresie użyteczności publicznej. W myśl tej regulacji spółka określa w drodze regulaminu zasady korzystania z usług publicznych, zaś regulamin ten stanowi przejaw ograniczenia w obrocie swobody umów, gdyż jego postanowienia wiążą spółkę i odbiorców usług, pomimo że został on wydany przez jedną stronę stosunku prawnego (spółkę). Wymagania co do treści regulaminu, wskazane w tym przepisie, tworzą jedynie jej standard minimalny. Nie ma przeszkód, aby regulaminy zawierały także inne kwestie normujące relacje między zakładem a jego destynatariuszami, co wynika wprost z istoty regulaminów. Zgodnie z treścią art. 384 § 1 k.c. regulamin jest wzorcem umownym wykorzystywanym w obrocie profesjonalnym w przypadkach, gdy działalność strony posługującej się wzorcem polega na zawieraniu umów, których przedmiotem jest sprzedaż rzeczy lub świadczenie usług. Jest on zatem w rezultacie zbiorem gotowych postanowień określających treść umów zawieranych przez proponenta z adherentem. Co przy tym istotne, odbiorca usługi nie musi korzystać z urządzeń będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, może bowiem sam zagospodarować wody opadowe i roztopowe na terenie swojej nieruchomości gruntowej. Skarżąca nie ma tym samym przymusu zawarcia umowy z W. sp. z o.o., jeżeli gospodaruje wodami opadowymi roztopowymi w inny sposób, aniżeli korzystając z urządzeń kanalizacji deszczowej. W realiach niniejszej sprawy treść Regulaminu została przygotowana, a następnie przedłożona do zatwierdzenia przez spółkę prowadzącą na terenie Miasta Opola przedsiębiorstwo w zakresie użyteczności publicznej, tj. w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, w której większościowym udziałowcem jest Miasto Opole, zaś zatwierdzenie nastąpiło przez właściwy organ wykonawczy, tj. Prezydenta Miasta Opola. Na rozprawie pełnomocnik Spółki podtrzymał zarzuty skargi dodatkowo wskazując na zapisy § 3 zatwierdzonego regulaminu, jako normy mającej charakter regulacji prawa miejscowego. Pełnomocnik organu potrzymał stanowisko szczegółowo przedstawione w udzielonej odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą stać się również inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponieważ w niniejszej sprawie organ, ustosunkowując się do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności zarzucił Skarżącej wniesienie jej z uchybieniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a - zgodnie z którym skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - należy zwrócić uwagę na wynikającą z tej samej regulacji kompetencję sądu do rozpoznania skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego. Zatem samo wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez sąd, skoro ustawodawca w art. 53 § 2 p.p.s.a. przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego. W niniejszej sprawie, przyjmując za prawidłowe twierdzenie organu, iż w odniesieniu do skarżonego Zarządzenia Prezydenta Miasta Opola mamy do czynienia z aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w sytuacji, gdy de facto oś sporu stanowi ocena charakteru samego zaskarżonego aktu, traktowanego przez Skarżącą jako akt prawa miejscowego, to bez względu na to, czy stanowisko to jest prawidłowe, nie można uznać , że doszło do zawinionego przez stronę uchybienia terminu do wniesienia skargi. Tym bardziej, że konsekwencją zaakceptowania wniosku organu o odrzucenie skargi prowadziłoby do pozbawienia Spółki prawa do sądu w zakresie merytorycznego rozpoznania istoty sprawy. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze, Sąd na wstępie dalej czynionych własnych ocen dotyczących charakteru zaskarżonego aktu - nawiązując do argumentów Skarżącej opartych na wyroku tut. Sądu z 28 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Op 520/21 - zwraca uwagę, że w sprawie tej Sąd nie stwierdził, że samo zatwierdzenie zaskarżonego wówczas zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 grudnia 2020 r., nr OR-I.0050.630.2020 zatwierdzającego regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola nie mogło być oparte o art. 13 u.g.k., lecz w wyniku analizy zapisów tego regulaminu stwierdził, że część z nich wykraczała już poza normy mogące stanowić przedmiot tej regulacji. W przywołanym wyżej wyroku kontroli Sądu poddano Zarządzenia Prezydenta Miasta Opola nr OR-I.0050.630.2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. zatwierdzające sporządzony przez Przedsiębiorstwo W. w O. Sp. z o.o. Regulamin odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, w którym w rozdziale IV "Sposób rozliczeń" a także w załączniku nr 2 - algorytm obliczania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, uregulowano sposób obliczenia wysokości należnej opłaty, w oparciu o ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych (średnie opady z okresu 10 lat kalendarzowych poprzedzających rok rozliczeniowy) z uwzględnieniem sposobu zagospodarowania i powierzchni spływu, przyjmując za podstawę określony w tym Regulaminie algorytm obliczania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych oraz wynikającą z uchwały Nr [...] Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r. cenę za odprowadzanie do kanalizacji wód opadowych i roztopowych m3 opadu rocznego. Z tego też powodu Sąd podzielił wówczas prezentowane przez skarżących stanowisko, iż pomimo odwołania się w podstawie skarżonego Zarządzenia do regulacji art. 13 ust 2 u.g.k., aktem tym dokonano zatwierdzenia Regulaminu, zawierającego w swojej treści regulacje noszące charakter prawa miejscowego. Uregulowano bowiem tym aktem sposób obliczenia opłaty, a zatem konkretny wzór matematyczny, do stosowania w celu określenia zarówno ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych, jak i wzór dotyczący obliczenia samej opłaty. Adresaci tego Regulaminu określeni zostali w sposób generalny (zawarte w nim normy zdefiniowały adresata poprzez wskazanie określonych cech, a nie wymienienie z nazwy), zaś normy prawne miały charakter abstrakcyjny, regulujący powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat oraz obowiązywały powszechnie. Adresatem norm zawartych w Zarządzeniu nie była sama administracja, gdyż skierowane jest ono również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji (zewnętrzny charakter). To właśnie uregulowanie w ramach zatwierdzonego wówczas regulaminu kwestii zarówno konkretnego wzoru matematycznego, do stosowania w celu określenia zarówno ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych, jak i wzoru dotyczącego sposobu obliczenia samej opłaty, stanowiły w ocenie Sądu te nieuprawnione zapisy, które ostateczne przemawiały za uznaniem zaskarżonego wówczas Zarządzenia za akt prawa miejscowego. Konsekwencją zaś tego wniosku Sądu było dalsze stwierdzenie naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Natomiast w ramach obecnie zatwierdzonego na podstawie art. 13 u.g.k. regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, stanowiącego załącznik do zaskarżonego Zarządzenia, brak jest takich zapisów, które zostały uznane przez Sąd w wyroku z 28 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Op 520/21, za regulacje mające już charakter norm prawa miejscowego. W ramach zatwierdzonego zaskarżonym aktem, a sporządzonego przez W. O. Regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola, stanowiącego załącznik do Zarządzenia, określono wyłącznie zasady korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacyjnych Miasta Opola. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 13 u.g.k. spółka (z udziałem j.s.t.) określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług (ust. 1). Regulamin, o którym mowa w ust. 1, oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek (ust. 2). W literaturze przedmiotu wskazuje się na generalny charakter art. 13 u.g.k. zauważając, że przepis ten co do zasady stanowi lex generalis w stosunku do przepisów innych ustaw. Zauważa się jednak, że w określonych przypadkach może mieć on charakter lex specialis, jeżeli przepisy innych ustaw zawierają generalne unormowania dotyczące regulaminu (tak J. Zięty, Ustawa o gospodarce komunalnej..., s. 167). Bez wątpienia art. 13 u.g.k. stanowi lex generalis na przykład w stosunku do przepisu art. 19 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W takim przypadku, z mocy woli samego ustawodawcy regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Skoro jednak w odniesieniu do zasady korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych brak jest stosownego przepisu wyłączającego stosowanie art. 13 u.g.k. jako regulacji o charakterze lex generalis, to nie można poprzez analogię do art. 19 ust. 1 u.z.z.w. stosować przewidzianej w nim wyraźnie formy stanowienia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne wyłącznie w formie prawa miejscowego. Nie oznacza to jednak, że nie można posiłkować się zawartym w tym przepisie szczegółowymi regulacjami, co do zakresu. jaki winien/może zawierać ewentualny regulamin świadczenia usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych stanowi usługę publiczną w rozumieniu art. 13 u.g.k., a tym samym regulamin korzystania z takich usług może zostać ustalony w ww. trybie. Analizując przepisy Regulaminu, którym sprzeczność z prawem zarzuciła skarżąca na rozprawie, a to zapis § 3 regulaminu w którym określono sposób korzystania przez odbiorcę z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacyjnych, wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie można uznać, że zawarte w nim regulacje mają charakter norm prawa miejscowego. W myśl art. 13 ust. 1 u.g.k. w drodze regulaminu określa się zarówno: zasady korzystania z usług publicznych, jak i obowiązki wobec odbiorców usług. Regulamin ten stanowi przejaw ograniczenia w obrocie swobody umów, gdyż jego postanowienia wiążą spółkę i odbiorców usług, pomimo że regulamin ten został wydany przez jedną stronę stosunku prawnego. Ograniczenie swobody umów dotyczy nie tylko zasad korzystania z usług publicznych oraz obowiązków wobec odbiorców usług. Wymagania co do treści regulaminu, wskazane w tym przepisie, tworzą jedynie jej standard minimalny; nie ma przeszkód, aby regulaminy zawierały także inne kwestie normujące relacje między zakładem a jego destynatariuszami, co wynika wprost z istoty regulaminów (por. Banasiński Cezary, Jaroszyński Krzysztof Maurycy, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz - opublikowano: WK 2017). Wbrew zatem twierdzeniom skargi akt zatwierdzenia, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.g.k., nie jest aktem prawa miejscowego, lecz innym aktem z zakresu administracji publicznej. Dlatego też bezzasadny okazał się sformułowany przez skarżącą zarzut zaniechania opublikowania zaskarżonego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W tym stanie sprawy, ponieważ zarzuty skargi okazały się niezasadne, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.